維持「一國兩制」不變形首當落實四件事缩略图

維持「一國兩制」不變形首當落實四件事

「一國兩制」偉大構想的落實是一項艱巨的任務。香港回歸後,「港人治港」與高度自治在香港被過分強調,而「一國兩制」中的「一國」卻沒有得到應有的重視。回望過去幾年,「港獨」思潮一度猖獗,特區行政立法關係不暢,中央對特區政府的權力未能落實等一系列問題在港出現。未來若要解決上述問題,確保「一國兩制」在港落實不變形不走樣,有四大事項亟需落實。

維持「一國兩制」不變形首當落實四件事

要確保「一國兩制」在港落實不變形不走樣,有四大問題亟需解決。圖為金紫荊廣場升旗儀式


「一國兩制」白皮書中指出:中央對香港有全面的管治權。結合基本法的規定來讀這句話可以發現,中央在香港特區有任命權和監督權兩個實權,也是全面管治權的重要體現。首當落實的便是中央要切實行使任命權。第二是切實落實監督權。第三是香港要肩負起維護國家主權、安全和發展利益的責任,具體的體現就是基本法第23條立法。第四是愛國者治港。有了上述四個大前提,「一國兩制」才能健康走下去。


中央任命權的實質須體現

由過往的情況看,行政長官的人選較受重視,但特區政府的施政並非只有行政長官一個人,因此亦須關注特區政府三司十三局的司局長人選。根據基本法第15條,中央政府任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員。筆者認為,這個任命權要抓牢做實。

據筆者觀察,目前特區政府三司十三局的司局長人選,基本均由行政長官自行邀請,中央任命時幾乎全部採納,似乎過問不多。然而,筆者認為,這些司局長對國家的忠誠、行政的績效、政策的願景,有必要提前了解和細察,也應該審定,這才是實質任命權的真義。

中央在任命特區政府主要官員時也應再加上幾個要求,比如行政長官應將主要官員人選的人事履歷呈交中央審核,並接受中央的面試,然後才是宣誓就職。完成上述程序後,中央才發出任命狀。

雖然基本法沒有明文規定上述步驟,但筆者認為既然中央對特區政府人事任命有實質權力,則上述要求都屬於合理行使任命權,也是世界各地的通常做法,並沒有越權。

維持「一國兩制」不變形首當落實四件事

在「一國兩制」制度下,香港要肩負起維護國家主權、安全和發展利益的責任。圖為香港街頭市民


主要官員述職須制度化常態化

基本法第12條規定,香港特別行政區直轄於中央人民政府。基本法第43條規定,行政長官必須對中央政府負責。基本法第99條規定,公務人員必須盡忠職守,對香港特別行政區政府負責。結合這些條文整體理解,筆者認為,這意味着行政長官和特區政府官員都要對中央負責,中央對行政長官和整個特區政府可加以監督。這種監督就體現在行政長官及各司局需向中央述職。過去,只有行政長官向中央述職,其餘主要官員對中央皆屬禮節性拜會。因此,未來行政長官及各司局向中央的述職必須制度化、深入化、常態化。

特區政府在公共政策醞釀之時和在主要人事變動之前,就需要與中央或中央授權機關充分溝通,政策出台後應隨時在述職時做評估報告。已經穩定執行的現有政策,應作實施進度和實施成果報告,並接受中央或中央授權機關的質詢。此外,管治權的概念是一個體系,而不是一個人。所以行政長官及各司局向中央的述職必須制度化、深入化、常態化,監督關注的面一定要在政策和人事的「之前」和「之後」。

同時也要看到,任命權、監督權是一體兩面,相互為用。充實任命權以後,監督權才有底氣。有了監督權,未來的任命權才有憑據。中央可以從監督中知道哪個官員真正是愛國愛港、有才有德,這樣才能積累未來的政治人才,形成權力接班的梯隊。

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未來,行政長官及各司局向中央的述職有必要制度化、深入化、常態化。圖為特區政府總部


立法備案亦須制度化

中央對香港特別行政區的監督還有立法監督。根據基本法第17條,立法會所立法律要交全國人大常委會備案,經人大常委會審查,不符合中央管理的事務以及不符合中央和香港特別行政區關係的條款,人大將予發回。將來立法會所有立法,須交全國人大常委會備案,全國人大常委會應該儘快完善備案審查的實施細則,把立法備案制度化。

另外,1997至2000年之間,全國人大常委會、臨時立法會和特區政府曾經做過一輪法律過渡化、適應化的工作,全國人大審過特區政府的現有法律。但據筆者研究,那時候的工作做得並不徹底,還存在一些與基本法抵觸的條款。問題最大的是《立法會議事規則》和《立法會權力及特權條例》。這份文件和法規直接破壞行政主導,是引致立法會癱瘓的重要原因。回歸20年,我們在實踐中找到了問題。了體現全國人大常委會對香港立法的監督,筆者認為,對香港現行法律進行一次重新審視是有必要的,應責成行政長官儘快將香港所有現行法例包括《立法會議事規則》和《立法會權力及特權條例》,交全國人大常委會重新備案,以確定當前香港所有法律不抵觸基本法。

維持「一國兩制」不變形首當落實四件事

特區政府也要爲立法會和區議會提供資金,幫助議員到內地參觀交流。圖為香港特別行政區立法會


國家安全立法可考慮散置模式

香港不可一日無保護國家安全的法律,但也不能倉促就基本法第23條立法,要先慎重考慮保護國家安全與領土完整的法律形式和法規內容。

世界各國對於保護國家,有立專法者;可是更多國家以「國安條款」的形式,散置於其刑法或刑事法規之中。過去港英時代,在香港保障社會秩序和英國安全,採取的是散置模式,例如《刑事罪行條例》、《社團條例》、《公司註冊條例》、《公安條例》、《官方保密條例》等都有相關條款。當前為23條訂立專法困難重重,應該依然順應這個散置模式,把這些條款一一加以實用激活,並在激活的過程中重新適用化。

首先需要進行的是《刑事罪行條例》1-14條的適用化。第一步應該是行政長官儘快對校園煽動「港獨」及分裂言論的刊物加以沒收和檢控,以此激活和適用化《刑事罪行條例》1-14條。

目前,《社團條例》第18條的確規定了向警務處注冊的政治社團不得與外國或台灣政治組織聯繫,如有犯者警務處處長可宣布其為非法社團而加以取締。可是香港大部分政治團體或組織皆按《公司注冊條例》登記為有限公司或無限公司,而《公司註冊條例》並沒有禁止相關條款,很多反對派政團正是鑽了這個空子。此成為防止外部勢力干預香港和防範「港獨」「台獨」勾結的巨大漏洞。幸好公司登記必有「業務性質」一項需要填寫,修法堵住缺口可以從這裏入手。香港要盡快修改《公司注冊條例》,不論有限公司或無限公司,但凡其「業務性質」登記為「政黨、選舉、關注公共政策、培養政治人才」等相關政治業務者,一律禁止與境外政治組織有所聯繫。


增強國家認同 實現愛國者治港

由於香港長期受港英殖民統治,加之特殊的歷史、社會原因,增強港人的國情認識十分必要。對廣大的公職人員、司法人員、各級議員、諮詢組織成員,實應積極進行國情教育。這對於推進愛國者治港意義重大。

筆者建議,行政長官應該為公務員事務局增撥資源和人手,加强各級公務員、公職人員、各級司法人員、各級議會議員的國情培訓。政務職系官員、各級法官應定期赴內地參觀交流。其餘行政職系和職點49點以下公務員,應在香港接受國情教育。各部門(署、處)官員則應多與內地對口機關互訪、交流、合作。特區政府也要為立法會和區議會提供資金,幫助議員到內地參觀交流。

作者係香港中文大學當代中國文化研究中心名譽研究員


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