借鑒世界經驗推進香港 公共政策研究機構現代化發展缩略图

借鑒世界經驗推進香港 公共政策研究機構現代化發展

借鑒世界經驗推進香港 公共政策研究機構現代化發展

香港要在「社會主義」國家內的特別行政區實行「資本主義」制度,這是一個重大的歷史性課題,因此更需要香港建立和發展獨特的公共政策研究模式。圖為噴繪有香港品牌標誌的天星小輪


公共政策研究的核心問題,主要在於解釋為何需要實施特定政策、政策的決策過程,以及如何促進各持份者接受及執行新的政策。其餘問題還包括:定期研究改良公共管治的辦法、檢討現行公共政策,以及如何改善政府的決策過程等。若要令公共政策研究的結果變得相對較為優質,每項公共政策構思及制定時,均需要大量相關實證調查結果,讓決策者作出較佳的判斷。從過往歷史看,香港都較忽略公共政策研究。回歸後,香港要在「社會主義」國家內的特別行政區實行「資本主義」制度,這是一個重大的歷史性課題,因此更需要香港建立和發展獨特的公共政策研究模式。

借鑒世界經驗推進香港 公共政策研究機構現代化發展

筆者建議應調撥同時鼓勵學者將研究重點更多的放到對經濟、社會及文化等應用層面上,尤其需要將優質的公共政策研究成果,列入到教研人員的考核及升遷機制中。圖為香港大學


港英時期公共政策研究範圍有限

公共政策研究對政府良好管治及社會經濟發展至為重要,香港在這方面的發展仍需要力臻完善。歸根究底,主要是香港在港英統治期間,港督一直由英國委派,而殖民地官員提交的公共政策建議卻需要向港督負責。這就形成公共政策建議及研究只局限在極有限的範圍內,有時候公共政策涉及什麼議題、政策目標,以及具體的政策成效等,局外人也難以得知。在欠缺足夠資訊下,也自然缺乏有效公共政策研究。而且,更多的香港公共政策並非來自港英政府,而是來自倫敦。例如1964年,時任港督戴麟趾處理香港電話有限公司增加電話費的決定時,也主動尋求英國政府(尤其是英國殖民地部和後來的外交及聯邦事務部)的政策建議。在此情況下,港英政府也無需要進行大量有關公共政策的探究及實證調查。

有評論指出,中央政策組的成立,乃港英政府為面對後渡過期的各種問題,尤其是要因應中英談判而成立。隨着1984年《中英聯合聲明》簽訂,「香港前途問題」被提上了議程,加上1987年環球股災的衝擊,造成香港人的信心危機,當時的港英政府需要推出各種政策以安撫民心;另一方面,隨着代議政制的發展,官員又要於立法局內面對更多來自議員的質詢,加上要就政改及財務安排等問題與中方「角力」,設立智囊機構以支援政府工作顯得日漸重要。為此,時任港督衛奕信在1988年10月的《施政報告》裡,提出希望吸納「局外人」幫助思考政策問題,故此宣布於翌年初成立一個小型的「智囊團」,直接向港督、布政司和財政司負責,而它就是一直沿用至今的中央政策組。

1989年,港督衛奕信創立中央政策組,當時主要向港督、布政司及財政司提供施政意見、評估政策、反映民情等,首任首席顧問為《遠東經濟評論》副總編輯顧汝德。到1997年香港回歸後,中央政策組沿用原有體制,擔任特區政府的最高智囊,主責研究政策、編寫施政報告、以及了解分析民情等。在最後一任港督彭定康時期,中央政策組作為政府智囊的角色更顯重要,彭定康除重用顧汝德外,連同當時的資訊統籌專員及兩名港督私人助理成立「心戰室」,為他出謀獻策、主導輿論。當時,顧汝德在中央政策組開始以委任非全職顧問的方式雲集了來自各個領域的人員,包括勞、資、學、專的代表,藉以收集各界訊息,做到「知己知彼」。


十八大後內地重視智庫建設

相對而言,內地以及英國和新加坡的最新公共政策研究做法能做到與時並進,不少地方值得香港借鑒。

十八大以來,中央高度重視智庫建設,習近平主席四次強調要重視智庫建設。習主席指出:「我們進行治國理政,必須善於集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量。改革發展任務越是艱巨繁重,越需要強大的智力支持。要從推動科學決策、民主決策,推進國家治理體系和治理能力現代化、增強國家軟實力的戰略高度,把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。」十八屆三中全會、五中全會提出,要健全決策諮詢機制,建設有中國特色新型智庫。2015年初,中央下發了《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》,是新中國成立以來第一個智庫發展的綱領性文件,在國家發展史上具有里程碑意義。近年來,內地的智庫除了大幅度增加外,不少官方智庫亦特別加大創新力度,重視功能及研究範疇的更新、對外交往、吸納和培養青年研究人才等措施,而且給予較之前更好的研究資助。

根據美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會研究項目(TTCSP)最新發布的《全球智庫報告2015》顯示,中國智庫數量位居世界第二,並有9家智庫登上全球智庫175強榜單。由此可見,內地的智庫已進入一個大發展時代。


英國「首相策略組」的經驗

較早前已有評論引述英國政府在2002年至2010年成立的「首相策略組」(PrimeMinister’s Strategy Unit)的例子,可作香港參考。「首相策略組」由英國前首相貝理雅在2002年合併幾個小組而組成,其角色是「就英國面對的主要的策略性機遇和挑戰提供跨部門的視野,和各部門一起制訂有效的策略及建設英國政府的策略性能力,以及向首相提供策略性意見和支援。」該組直接向首相負責,其工作的最後決定權在於首相。它應首相的要求定出不同的重點工作主題,例如公共服務改革、經濟的未來發展等,並以具體項目和事實根據作為基本工作方法。「首相策略組」運作的特點有4方面:(1)以策略為焦點(strategic-focus):集中處理重要事項而非緊急事情,並較少日常事務;(2)嚴謹的分析(analyticrigour):強調分析和事實;(3)創新(creativity):着重創意思考,以新思維角度去看複雜的公共政策議題;(4)跨部門協作(cross-departmentalism):與其他政府部門和其他社會持份者作緊密協作,達到全面和連結的政策制訂。

該評論亦指出,當時的「首相策略組」經常有百餘位來自大學、智庫、工商界和傳媒的專家學者加盟,在這些項目小組工作3至4個月就離開。另一方面,其研究範疇提綱和研究報告都放在該小組的網頁上,以倡導開誠布公,盡早令社會人士參與,這樣才可增加成功帶來持續改變的機會。由2002年至2010年1月止,「首相策略組」組共發表超過120份報告,推動了公共政策改革,協助如教育、警察、公共衞生等部門提出主要策略白皮書,改變工作不理想的部門,發表幾次評估英國整體表現的策略審計報告(StrategicAudit)等 ,上述做法至保守黨卡梅倫出任首相後中止。

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10年後本港會遇上「高齡海嘯」,因此提前做好安老政策尤為必要


新加坡公共政策具「新加坡特色」

自從獨立後,新加坡的公共政策已經避免跟隨走進美國「個人主義」為主的方向,其公共政策研究更是別具一格。例如,歐美不少經濟學者認為政府對市場的干預愈少愈好。然而新加坡學者認為,市場難以取代政府。同時,政府對個人具社會分配的責任,當維持社會經濟穩定發展後,人們可以在此基礎下努力工作致富及生活,經濟才可以持續增長。 這種公共政策的主張,不但令新加坡的房屋、教育、交通、醫療等公共政策方向與西方歐美國家不一樣;例如,在房屋政策上,新加坡在獨立後一年(即1966年),便正式通過土地徵用法令(LandAcquisition Act)。根據法令,政府有權徵用所有土地以作興建組屋之用,徵用費用則由政府籌募 。此後,政府可以動用土地,繼而興建組屋,再以新加坡建屋發展局營運配合增加收入。

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土地及房屋問題是香港公共政策的重要組成部分。圖為香港工廈


由於公共政策與西方理論並不相近,新加坡國立大學的社會科學及法律等課程亦變得更具「新加坡」本土特色。2004年成立的李光耀公共政策學院(TheLee Kuan Yew School of Public Policy)更是以新加坡公共行政特色,讓世界各地優秀學生及從事公共事業的人士進行研究及學習 。 這有助新加坡在公共政策研究的領袖方面儲備人才,以及保持與國際公共政策研究機構的互動交流。

獨特的歷史背景下,香港一直忽略公共政策研究的發展。從英國及新加坡的經驗可見,公共政策研究可以輔助政府遵從一套特別的經濟模式發展。回歸後,香港的其中一個主要難題是要在「社會主義」的國家內的特別行政區實行「資本主義」的經濟模式及生活方式。然而,這更突出香港需要獨特的公共政策研究模式。

回顧近30年的歷史,不論是港英政府還是特區政府,以研究公共政策為主的中央政策組在定位、運作及人事安排上亦經常受到關注。例如,2013年初,中央政策組收回「公共政策研究計劃」撥款權後曾引來爭議。誠然,由於各種因素,中央政策組可能仍有所不足,但不能因此而抹殺香港進行公共政策研究以促進政府改良施政及相關機構存在的重要性及必要性。

行政長官林鄭月娥在競選期間,已多次表示會改組中央政策組。上任後,她隨即暫停中央政策組的大部份職能,並委任政務官任「改組中央政策組工作小組組長」,期望在年底提交改組方案,至明年4月組成新中央政策組。當中會包含取消其諮詢委員會任命、納入青年研究人員,以及改組成兼具政策及項目統籌的功能。未來的改革方向及內容備受各方關注。


公共政策研究機構職能應轉變

筆者認為,香港的公共政策研究機構對香港未來發展舉足輕重,而且環顧國際上不同國家及地區的經驗,不要說公共政策研究機構是執政黨或政府的重要智囊機構,就算是反對派都有其政策研究機構,以求政治上的「逆轉勝」。因此,政府應大力投資,進行對整個社會影響深遠、可持續的公共政策進行研究,當中包括產業政策、教育、職業訓練、土地及房屋、醫療、安老、退休保障等方面的範疇。以安老、退休保障、醫療為例,勞工及福利局局長羅致光博士亦不諱言,10年後本港會遇上「高齡海嘯」,30年後85歲及以上人口是現時的4.2倍,40年後街上每20名港人中就有1個患認知障礙等各種老年疾病。

特區政府本身需要進行堅實、深入、經廣泛社會諮詢,尤其是必須具可行性和操作性的政策研究,然後統籌各相關政策局進行較有系統性的政策倡議及推動,以改變過去只將研究交予外國顧問公司做顧問研究,不少建議缺乏足夠本地應用性而引發一系列政治及政府公關災難等問題。

根據本地實際需要,再加上國際上的普遍做法,香港的公共政策研究機構應變成為「政策研究、諮詢、倡議、制定、統籌和協調兼備」的職能。有關做法,將有助改變目前各相關政策局各自為政,並因相關諮詢進行期間因太大阻力、而有關政策最終不了了之的情況。


鼓勵學者研究公共政策

要廣泛吸納各界對公共政策的建議,高等教育界的政策研究成果,應該是最具科學性、穩健性和邏輯性的來源。大學教育資助委員會(教資會,UGC)及各間資助大學有迫切需要檢討目前評核大學及教研人員表現的機制,過於偏重學術論文發表的問題。不少本地的專家學者均指出,現時教資會對各間大學的研究撥款考慮,主要是以「研究評審工作」(RAE)結果作為評審標準,而評分取決於學術論文的數量及其在國際期刊刊出的數量等,對香港的應用性貢獻,完全不在考慮之列。

回歸後,特區政府比以往更注重提升大學在國際上的競爭力。教資會以確保珍貴的公帑資助學額能用得其所,惠及社會為理由,設立了教資會與資助大學每三年進行一次的學術發展規劃及經常補助金評估機制,以鼓勵大學定期檢視其院校策略和學術優次,提升大學在國際上的競爭力,以及配合個別大學和整體高等教育界別所擔當的角色。整體補助金分為三個部分:75%於教學用途撥款、23%於研究用途撥款,以及2%於專業活動用途撥款。最值得留意的是,根據教資會的最新年報指出,研究用途撥款包括兩部分:一部分根據大學的研究表現和相關學術領域的研究成本批撥。透過研究評審工作,教資會可釐定大學的研究質素,以學科小組的專家評核,評估大學內不同成本中心的研究活動;另一部分根據大學申請研資局研究用途補助金的結果批撥。教資會在2012/13學年起的9年內,根據大學在申請研資局研究用途補助金的結果,逐步把大約相等於當時研究用途撥款的50%,以更具競爭性的方法分配予大學,此機制是分配研究用途撥款的參考指標。

這23%於研究用途撥款,以極具競爭性的方式批撥給不同資助院校。不同資助院校為了爭奪更多資源,一方面不斷增加校內教研人員在研究及發表到國際期刊上的要求;另一方面,規模較大、理工及科學科目較多的研究型資助院校,會有更多機會符合相關要求及在有關範疇內取得更高評分,從而爭奪到該部份更多的資源,令教學型資助院校所獲的資助更容易減少。簡單而言,目前的狀態是教資會以每3年進行一次的學術發展規劃及經常補助金評估機制「壓」資助院校,令資助院校因此不斷增加教研人員在研究及發表論文到國際期刊上的要求。在這種情況下,資助院校內的教研人員被迫放棄應用政策研究,因為以英美主導的國際頂級學術期刊,一般對香港問題不感興趣,發表中文文章更因此普遍被資助院校拒絕計算到考核成績中。

不少工商界人士早已關注香港的高等院校應用性不足,只停留在理論、研究、論文發表的階段,大學的研究成果大多沒有產品化,因而一直有促進官產研學合作的呼聲。一些專家學者也同時認為,花費納稅人大量金錢的資助院校,有關於服務香港、貢獻社會的研究及出版,為什麼不可以計算在教研人員的考核及升遷機制當中呢?

面對目前的研究撥款機制偏重於學術論文發表,並且出現「一層壓一層」、不利應用性政策研究發展的情況;筆者建議,教資會及各間資助大學有迫切需要檢討現時評核大學及教研人員表現的機制、偏重學術論文發表的問題,需要調撥到同時鼓勵學者將研究重點更多的放到對經濟、社會及文化等應用層面上,尤其需要將優質的公共政策研究成果,列入到教研人員的考核及升遷機制中,並成為其中一個重要部份。吸引專家學者申請公共資源,並投放精力及時間從事應用政策研究,才能學以致用,貢獻香港。

借鑒世界經驗推進香港 公共政策研究機構現代化發展

外界早已關注香港的高等院校應用性不足,研究成果大多沒有產品化,因而一直有促進官產研學合作的呼聲。圖為學生參觀香港理工大學光纖實驗室


政府需大幅增加研究人員編制及撥款

在中央政策組的營運預算和編制方面,在2016-17年度,中央政策組運作開支的修訂預算為1.02億港元,編制基本包括首席顧問、副首席顧問、3名全職顧問、總研究主任及10名高級研究主任等。此外,還包括其中預留的3,000萬元作公共政策研究資助計劃及策略性公共政策研究資助計劃之用。在2017-18年度,中央政策組的預算運作開支為1.19億元。

因應香港的公共政策研究機構在職能上有重大改變,特區政府有需要將中央政策組的運作開支及編制增加。以較科學的方法去計算,應該按「三司十三局」的政策範疇各配起碼3名資深及青年研究人員,再將用作公共政策研究資助計劃及策略性公共政策研究資助計劃的預留款項大增至起碼1億元,方能做到「政策研究、諮詢、倡議、制定、統籌和協調兼備」的角色,估計新的總修訂預算可在約3億元。

行政長官林鄭月娥在立法會的答問大會上,曾表示已經成立了二、三十年的中央政策組,是去到一個時候要為它重新定位,注入一個新動力來支持本屆政府工作。對此做法,筆者表示贊同和支持,因為不只是中央政策組,香港不少公共管理的機構都有改良的必要。期望在保留政策研究、諮詢等基礎上,特區政府能進一步提供誘因,調動及鼓勵高等院校學者及民間智庫專家的積極性,為中央政策組增加政策倡議、制定政策,以及協助行政長官及相關司長統籌和協調新政策推出的職能,共同改良香港的公共政策及公共管理,為「一國兩制」、「港人治港」、高度自治鋪開一條現代化道路。


作者黃友嘉係全國人大代表、香港中央政策組前非全職顧問

作者周文港係全國港澳研究會理事、香港中央政策組前特邀顧問


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