香港應全力應對高齡化危機缩略图

香港應全力應對高齡化危機

穆迪(Moody’s)評級機構在2014年發表了一份論述人口老化及經濟的報告,預測2020年全球進入超級老齡化社會的國家或地區──即老年人口佔總人口的20%或以上會增加至13個,而香港便是其中一員。由於醫療技術和系統的改善及防治疾病能力的提升,為一般人帶來更長的預期壽命。另外,社會經濟環境轉變及都市化環境下的家庭結構轉型,造成低生育率的情況均成為社會老齡化的最大推動因素。


香港社會老齡化問題不容忽視

社會老齡化是一個全球性的問題。根據世界衛生組織與美國國家老年學會(National Institute Of Aging)在2011年合作出版的一份報告中指出,全球的(65歲或以上)老年人口將由2010年的5.24億增至2050年預計的15億(而近期的報告則估計為16億 )。雖然老年化的情況在經濟發達國家會相對嚴重,不過未來最大的數目增幅將出現在發展中國家,特別是在亞洲區域內。報告同時估計,約在2016至2017年間,全球的65歲或以上人口將超越五歲以下的幼齡小童人口這在人類已知的歷史上從未出現過的。

社會老齡化的現象反映在人口年齡中位數持續向上移及老年撫養比率(0ld Age Dependency Ratio)不斷上升。根據2016年香港中期人口統計顯示,65歲或以上人口為116萬;另香港政府統計署於2014年發表的《香港人口推算2015-2064》估計年齡中位數將由2014年的42.8歲上升到2034年的48.1歲;而65歲以上的老齡人口佔總人口比例亦會從2014年的15%(106萬)上升至2034年的28%(見圖1),同時期老齡人口撫養比率亦會由371攀升至680,意味著到2034年社會上每1.4 位勞動人口便要支持1位長者。

香港應全力應對高齡化危機

未來20年人口老化將會是香港的一個重大挑戰。根據2014年的人口數字顯示,55至64歲的人口約105萬,45歲至54歲的人口則約125萬,表示未來20年將會有超過200萬人陸續進入退休年齡,較現時65歲或以上人口推高至2034年的228萬。香港的老齡化情況與其他發達國家情況比較,可見於圖2。

香港應全力應對高齡化危機

在2016年,日本與德國成為現今老年人口比例最高的其中2個國家65歲以上的人口超過總人口的20%。香港的老年人口比例則追近加拿大,稍高於澳洲及美國。而新加坡的老年人口約12.3%,比香港低約3.5%。不過只要進一步留意老年人口增長數字,就會發覺香港在過去的5至10年間,老年化速度超越了不少發達國家和地區,並在2011年至2015年間老年人口比例越過了美國和澳洲。


面對急速老齡化應做好準備

對於完善退休入息制度問題,世界銀行於2005年提出了五條支柱的建議 ,希望透過不同渠道,以互補但不互相排斥的方式,為不同條件的長者提供一個穩健、基本足夠及可持續性的退休收入保障,同時期望在供款要求上為個人及社會可承受的。

通常零至第二支柱為整個退休制度的根本,其綜合發放所產生的工作收入替代率(replacement rate) 一般被用來比較不同國家是否能提供足夠的基礎退休收入保障。香港現時的制度及政策提供了除第一支柱以外的四條支柱(零、第二至第四);在零支柱底下,特區政府除了提供免資產入息審查的高齡津貼(俗稱生果金)外,亦對貧窮及低收入長者提供有審查要求的綜援及長者生活津貼(簡稱長生津),而強積金則為退休制度的第二支柱。至於第三支柱,乃是針對退休收入作出的自願性投資供款或儲蓄。最後,第四支柱包括家庭及親屬的補助或供養、社會服務和個人資產及相關收益(見圖3)。

香港應全力應對高齡化危機

許多發達國家,例如經濟合作及發展組織(OECD)的大部分成員國,都是以零及第一支柱為退休保障基礎,而其綜合產生的收入替代率都較香港為高 。此外,在香港的制度下,強積金作為第二支柱很容易使長者只能拿到屬於零支柱中最低金額的高齡津貼。

根據特區政府諮詢文件提出的一個假設例子 :一個僱員月薪為1.5萬港元, 工作了40年,並由25歲開始為強積金供款到65歲退休,他將可獲取一筆可轉化為大概每月34千港元收入(等同現時的價值)的強積金結餘。加上每月1千多的高齡津貼,他便能從這兩條支柱獲得約為退休前工作收入的1/3,即替代率為33%。

事實上經合發展組織(OECD)在檢視亞太區的不同退休保障計劃時,指出了不少主軸供款計劃是在達到退休年齡時以「一筆過」方式支付,難以保證能為退休期提供穩定,持續及可預期的收入。這樣對於大部份不諳投資及缺乏資產管理常識的「打工仔」而言將是一個嚴峻的挑戰。雖然政府在「一筆過」支付上作出了一些改善措施,但仍未能真正達到穩定及可持續的要求。

此外,在職供款時間中的提取和扣減,包括對沖,頗大程度影響到退休時的累積金額,這兩點正是香港強積金需要面對的問題。香港強積金是由私營市場提供及營運,其中部份基金管理費過高,經常為人詬病,迫使特區政府近日對此作出了修補改革。個別投資產品回報參差,亦容易受金融市場波動影響。作為主軸的法定退休計劃,便難負起第一支柱穩定比率的收入替代(pension income replacement)功能。

另外香港的退休制度設計問題,造成強積金設立與零支柱中的較高金額的長者生活津貼,產生非互補但相排斥的情況,使得中、低收入者對強積金其中的意義一頭霧水。筆者的中年朋友曾透露,會在退休時盡快將強積金的積累花掉,原因是希望盡快拿到較穩定的長者生活津貼。

最近特區政府提出對長生津的審查,調高許可的資產及收入,希望能增加覆蓋率,但仍未能有效解決這方面的制度排斥性。或者特區政府可參考外國,例如加拿大的一些措施:在該國零支柱由政府所提供的較高金額保證收入津貼 (Guaranteed Income Supplement─GIS)用累進扣減率的方式,補助其他支柱獲取的退休收入,形式跟現時低收入家庭津貼類同。

 

處理不當將引發老年貧窮問題

OECD指出,許多發展中國家從退休制度所提供的退休金的足夠性及穩定性是一個大問題,處理不當將會造成持續性的老年貧窮問題。研究證明長期低收入及貧困會直接及間接影響長者健康,減低人均健康壽命預期 (healthy life expectancy) ,從而大幅加重了醫療及長期照顧服務的壓力

其實香港亦面臨很嚴重的老人貧窮問題。2015年有近46萬長者生活於貧窮線下,等同於當時老年人口的45%,即使在社會福利及老年補助政策干預後,老年貧窮人口仍超過30萬人。換句話說。縱使特區政府為長者設立各種社會福利津貼補助,三位長者當中仍有近一位收入低於貧窮線下。隨著老年人口未來的大幅增長,收入不足的長者亦會以倍數方式增加。他們的身心健康情況,將影響醫療及長期照顧系統的承擔力。

香港雖是發達社會,政府的財政儲備亦位於世界前列,但在建立由主軸退休保障所提供的低工資人士及人均工資人士的收入替代率上,卻明顯落後於發達國家(OECD-34)。特區政府曾經希望透過利用龐大財政盈餘投資在提高巿民強積金的積累,然而不是每位市民都持有強積金戶口,以及民眾擔心強積金基金公司從中成為最大的得益者,使得特區政府最後只好放棄想法。

此外,特區政府在試圖逐步提升強積金供款率上亦遇上了類似的困難。由於強積金為市場提供及營運,其回報會直接受金融市場的波動影響,增加供款不能保證最終帶來的累積增加。但其性質的強制性,使得僱主反對之外,許多供款人士都會擔心此舉屬特區政府對基金業界的一種利益輸送。

特區政府只能轉而考慮將資源投放在零支柱上,卻擔心長遠的財政負擔能力,故只集中優化以設有入息及資產審查的長生津上。此舉一方面未能令特區政府有效地利用現時財政優勢作長遠市民退休保障投資,另一方面亦削弱了與其他支柱的綜合互補效應。所以解決辦法可能是回歸到上文提到的累進性扣減長生津計算方式,以及借助特區政府的其他資源提供更多優惠回報的退休投資儲蓄形式,如較長年期的退休儲蓄債券等,吸引市民為自己作更多投資,加強第三支柱的作用。

對於中產及較高收入人士,過去的一段時間在超低息環境和全球金融動盪下,市場上缺乏穩定可靠及有合理回報的退休投資工具。所以許多轉移使用住宅樓宇作為準備退休的投資,希望透過租金於退休時來提供穩定的收入,並期望賺取可能的升值。如此便會越加扭曲本已十分嚴峻的樓市供求情況。

特區政府對提供退休保障制度的長遠財政顧慮,可以參考面臨著同樣或更大老化問題的OECD 發達國家情況。2013 年香港在公共退休保障的開支佔本地生產總值(GDP)的2.15% ,當中超過一半,即約239億為與公務員、司法人員和退役軍人有關的退休金及長俸。

圖表4顯示了8個OECD發達國家於2012─2013年的公共退休支付佔GDP比率。當中韓國為最低2.3%,其次是澳洲的4.1%及加拿大的4.5%,美國則為6.9%。後面三個國家的老年人口佔總人口比例都跟香港相若,但公共退休支出佔GDP百分比卻比香港高出1至2倍。


特區政府應審視退休保障系統

人口老化程度較嚴重的德國,其老年人口已在2008年超越總人口的20%,公共退休支出佔GDP比例約在2005年達高峰(11.4%)後開始回落及穩定在10.6%。德國在面對人口老化及公共退休支出等嚴峻挑戰時採取了一系列的措施幫助國家建立可持續性的制度,當中包括增加退休金供款,提高退休年齡,減低未來退休金的收入替代率(仍保持在50%以上)。但其中最明顯的成果是增加老年就業及勞動參與率 ,成果可見於早已是Super-agedClub會員的德國仍是歐洲的經濟火車頭,及在世界經濟論壇最新發表的《2017─2018全球競爭力報告》中穩佔第5位,較香港的排名還要高一位 。

不過另外兩個Super-aged Club國家─希臘及意大利的情況則未如德國理想。2012和2013年間,其公共退休支出佔GDP則分別為17.4%及16.3%。對於即將面對高齡海嘯的香港而言,以上兩國的情況亦須引以為戒。未來20年將會是香港人口進入退休年的高峰期,絕大部分現為45-64歲的在職人士未有充足年份去累積足夠強積金 ,故其他支柱的退休保障對他們更為重要 。

特區政府必須果斷及全面審視現行整個退休保障系統的安排,亦須考慮如何在制度上,彈性地增加退休年限,在環境、稅務、培訓及綜合收入(包括長者生活津貼)上鼓勵有能力長者繼續工作,訂定政策及支援,提升人均健康壽命預期。特區政府應善用現時擁有的財政實力,投資及改善主軸退休保障的設計及能產生的收入替代率,使香港能繼續具有社經競爭力同時是一個公平及關愛敬老的社會。


參考文獻

1Petroff, Alanna.2014. “World Getting 『Super-aged』 atScary Speed.” CNN Money. Last modified August 21, 2014.http://money.cnn.com/2014/08/21/news/economy/aging-countriesmoodys/index.html

2World Health Organization. (2011). Global health andaging. Geneva: World Health Organization.

3He, W., Goodkind, D., & Kowal, P. R. (2016). An agingworld: 2015. United States Census Bureau.

4Census and Statistics Department, Hong Kong SAR.(2017).2016 Population By-census – Summary Result

5Census and Statistics Department, Hong Kong SAR.(2015).Hong Kong Population Projections 2015-2064

6World Bank. 2008. The World Bank pension conceptualframework. World Bank pension reform primer series. Washington, DC: World Bank.

7香港大學社會工作及社會行政學系 (2014).  於扶貧委員會《香港退休保障的未來發展》- 技術報告:  (三)各地退休保障制度的比較

8OECD (2013), 「Net replacement rates」, inPensions at a Glance Asia/Pacific 2013, OECD Publishing, Paris.

http://dx.doi.org/10.1787/pension_asia-2013-6-en

9Wong Y.C. (2015). The Reform of the Retirement System inHong Kong: The Case for Introducing a Demo-grant System. 22nd FISSInternational Conference, Social Security East and West: Common Challenges,Distinctive Solutions? CUHK, June 7-9, 2015.

10政府扶貧委員會 (2015) <退休保障 前路共建>諮詢文件 – 第三章的 多根支柱制度的政策理念

11OECD (2013), Pensions at a GlanceAsia/Pacific 2013, OECD Publishing, Paris.

http://dx.doi.org/10.1787/pension_asia-2013-6-en

12Barrientos, A., Gorman, M., & Heslop, A.(2003). Old age poverty in developing countries: contributions and dependencein later life. World Development, 31(3), 555-570.

13Jagger, C., Gillies, C., Moscone, F.,Cambois, E., Van Oyen, H., Nusselder, W., & Robine, J. M. (2009).Inequalities in healthy life years in the 25 countries of the European Union in2005: a cross-national meta-regression analysis. The Lancet, 372(9656),2124-2131.

14Schroder-Butterfill, E., & Marianti, R.(2006). A framework for understanding old-age vulnerabilities. Ageing &Society, 26(1), 9-35.

15HKSAR. (2016). Hong Kong Poverty SituationReport 2015.

16Chow, N. (2015). Ideas Behind our Study onthe Future Development of Retirement Security in Hong Kong. Journal of YouthStudies (10297847), 18(1), p.22.

17Cheng, S. T., Lum, T., Lam, L. C., &Fung, H. H. (2013). Hong Kong: Embracing a fast aging society with limitedwelfare. The Gerontologist, 53(4), 527-533.

18OECD. (2015). Pensions at a Glance 2015: OECDand G20 Indicators. OECD. OECD Publishing, Paris.

19Schwab, K. (2017). World Economic Forum: The Global Competitiveness Reports 20172018.URL:http://www3.weforum.org/docs/GCR20172018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf

20Chan, D., & Authority, M. P. F. S.(2015). Universal Retirement Protection: The Relevance of MPF in the Debate.Mandatory Provident Fund Schemes Authority (MPFA).

21Chow, N. (2015). Ideas Behind our Study onthe Future Development of Retirement Security in Hong Kong. Journal of YouthStudies (10297847), 18(1), p.21.


作者係香港中文大學社工系講師