「一國兩制」的制度化及其實踐啟示  ——以「一國兩制」在香港的制度化實踐為視角(下)缩略图

「一國兩制」的制度化及其實踐啟示 ——以「一國兩制」在香港的制度化實踐為視角(下)

「一國兩制」是中國實現國家和平統一的基本方針政策,它從孕育構想到形成理論、從制定政策到出台法律和成為制度的蛻變充分證明了「一國兩制」歷史與現實的必然性。法制化作為中國形塑大國治理體系所遵循的重要原則之一,同樣也是「一國兩制」制度化所堅持的實現路徑,1982年憲法修訂以及兩部基本法的制定為實現特區制度的法治運行提供了堅實的基礎。香港特別行政區成立及21年來的巨大成就,不僅驗證了「一國兩制」構想和政策的偉大所在,也凸顯了「一國兩制」基本方針政策的創新精神,更彰顯了依法治國對於治理體系現代化所具有的重要價值。「一國兩制」的制度化實踐過去經受住了歷史的考驗,未來還將以始終不忘的初心,為豐富「一國兩制」理論體系和基本制度做出新的貢獻。

編者按:本文為深圳大學港澳基本法研究中心主任鄒平學與武漢大學法學院博士研究生付中一所撰。文章從「一國兩制」的孕育構想、法制路徑、在香港的制度化實踐等方面進行論述,闡明了「一國兩制」歷史與現實的必然性。全文2萬餘字,因版式篇幅所限,本刊分兩期進行連載,本期刊登文章第二部分。

「一國兩制」的制度化及其實踐啟示  ——以「一國兩制」在香港的制度化實踐為視角(下)香港回歸21年來,中央只進行了5次釋法,都是為解決憲制層面的問題,有效保障了香港的法治秩序,維護了香港的繁榮穩定。圖為香港終審法院


三、「一國兩制」在香港的制度化運行實踐及其啟示 

(四)認真處理中央與特區權力的關係、把維護中央對特區全面管治權和保障特區高度自治權有機結合起來乃「一國兩制」制度化的核心問題

中央與特區的關係,是單一制下中央和地方的關係,實質是中央全面管治權與被授權的特區高度自治權之間的權力關係。十九大報告提出必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來,這是確保「一國兩制」方針不會變、不動搖,確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣的關鍵所在。中央代表人民統一行使國家主權,對特區實施管治,特區在中央授權和監督下實行高度自治,從而形成一種授權與被授權、領導與被領導、監督與被監督的關係。在這一權力關係中,屬於國家主權和國家整體權益範圍的事務,由中央直接行使相關權力;2特區的地方性事務,由特區自行管理,但中央具有監督權力。

2016年香港立法會選舉後,「港獨」候任議員違法宣誓宣揚「港獨」,給國家主權帶來威脅,給特區管治帶來衝擊,中央不得不主動釋法。此次釋法與之前4次釋法都是為將「一國兩制」保持於正軌。

香港回歸21年來,中央只進行了5次釋法,都是為解決憲制層面的問題,有效保障了香港的法治秩序,維護了香港的繁榮穩定。但遺憾的是,除剛果(金)案由終審法院提請、香港法律界反應比較正面外,其餘4次香港法律界都有質疑反對聲,而且幾乎都是帶有標籤化的論調,如指責人大釋法破壞香港法治、損害香港法院的司法獨立、破壞公眾對香港司法的信心等。這些爭論實質是折射「一國兩制」基本方針政策中「一國」和「兩制」關係的最重要的法律議題,其要旨是如何正確對待基本法、正確認識人大釋法和香港法治,一言以蔽之,即尊不尊重憲法和基本法賦予的中央管治特區的權威。

人大釋法不僅源自基本法的規定,還源自憲法。憲法第67條規定全國人大常委會行使的職權,其第(四)項規定「解釋法律」。人大釋法的效力的終極性、最高性也與憲法第57條關於全國人大常委會地位的規定相一致,憲法第57條規定「中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。」所以,不能以香港法治、法院司法獨立為由否定和排斥人大釋法。一言以蔽之,對特別行政區的管治權力既包含中央對特區行使的管治權力,也包含特區的高度自治權。但中央的全面管治權是整個管治權力的前提和基礎。維護中央管治權威十分重要。

(五)特區內部三權關係的良性互動對於「一國兩制」制度化的有效運行十分重要

特區制度在實踐中的運行不但要處理好特區與中央的關係,也要處理好特區政權架構內的權力關係,使特區行政、立法與司法依法相互配合、相互制約,以實現三者間權力的良性互動。「行政主導的制度最符合香港在回歸中國後保持原有制度與生活方式五十年不變的基本原則,亦有利於『一國兩制』的實施。」過往多年,香港特區政府施政不暢,「行政主導」嚴重弱化,這與立法會擴權、制衡有餘、配合不足有極大關係。本來,立法會是按照基本法的規定建立的特區立法機關,它與特區政府的權力聯繫最為緊密,它不但體現社會各界的「均衡參與」,也對維護特區的繁榮穩定起了重要作用。然而近年來香港立法會常常出現「拉布」現象,反對派不斷利用議事規則的漏洞,為求個人政治利益,罔顧特區全體居民的福祉,通過「拉布」手段,無限期拖延立法進程,且愈演愈烈,嚴重破壞立法會正常運行,對特區政府施政、經濟發展和民生改善帶來衝擊。而動輒司法覆核的結果,導致「司法主導」成為另一個突出「問題」。這都偏離了「一國兩制」的精神與初衷。香港還爆發了非法「佔中」、「旺角暴亂」、「港獨」蔓延等嚴重事件,這些問題都在實踐中不斷考驗著「一國兩制」制度化的成效。

值得欣喜的是,行政長官林鄭月娥在首份施政報告中明確指出,未來將從多方面謀劃、布局,努力改善行政與立法之間的關係。林鄭月娥還表示,從2018年1月開始,除一年4次的答問大會外,每月將再額外出席一次立法會半小時的質詢大會,接受議員質詢。這有利於營造一個有序表達、求同存異的立法與行政關係,為香港的行政與立法關係改善帶來新動力。

另外一件值得欣喜的事是,香港立法會由來已久的「拉布」痼疾得到釜底抽薪的解決。2017年12月15日,香港立法會表決通過由建制派議員提出的修訂議事規則決議案,這一順應香港全體愛國愛港同胞呼聲的重大舉措,有效破解立法會長期「拉布」困局,提高立法會效率,為政府順利施政掃除障礙。

「一國兩制」的制度化及其實踐啟示  ——以「一國兩制」在香港的制度化實踐為視角(下)

過往多年來,香港特區政府施政不暢,「行政主導」嚴重弱化,這與立法會擴權、制衡有餘、配合不足有極大關係。圖為愛國愛港團體的反「拉布」集會


四、新時代「一國兩制」在香港的制度化實踐前瞻 

21年香江激蕩,「香港回歸號」風雨兼程,破浪前行,業已駛入深水區。展望新時代,在十九大報告涉港澳論述的指引下,「香港回歸號」將繼續揚帆遠航,克服各種暗礁險灘,行穩致遠,繼續彰顯「一國兩制」的強大生命力。

未來為保障「一國兩制」在香港的制度化實踐的良性運作,需要重視如下幾點:

(一)必須從國家治理體系和治理能力現代化的角度全面準確理解「一國兩制」基本方針政策,這是新時代「一國兩制」制度化順利運作的認識基礎

1.「一國兩制」制度化是國家管理制度的一部分,不能狹隘地認為「一國兩制」制度化限於特區範圍,它其實是國家管理特殊地區的一種制度,與國家制度密不可分。

例如香港社會珍視法治為核心價值,而基本法又是香港法治的核心和基礎,基本法是根據中國憲法制定的,因此,中國憲法在最終意義上也是香港法治的基礎。所以白皮書才說,憲法和基本法是香港特別行政區制度的憲制基礎。由此可見,香港法治不是與中國國家制度、人大制度絕緣的獨立、封閉的系統。

2.「一國兩制」制度化是一個全面和系統的過程,不能有取有捨、厚此薄彼。

例如澳門已經完成國安立法,但先回歸的香港自2003年立法擱淺後,至今仍未完成,這是回歸21年香港基本法實施中的重大缺憾,是香港政治社會生態狀況不斷改變的根本原因。23條立法缺位導致特區不能有效應對包括分裂國家、顛覆中央政府、外部勢力干預特區事務等危害國家安全的種種隱患,給中央政府的管治和特區政府施政帶來衝擊,破壞中央和特區的憲制關係,影響中央和特區的政治互信,給「一國兩制」在香港的順利實施帶來嚴峻挑戰。香港儘快自行完成基本法第23條國安立法,是全面實施基本法的要求,是香港作為直轄於中央人民政府的一個特別行政區應履行的憲制責任和義務。所以,十九大報告提出必須「履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任。」

3.「一國兩制」制度化必須從國家根本利益、特區整體福祉和繁榮發展的制度目的出發,堅持問題導向,發揮制度功效。

香港反國民教育、23條立法的擱淺、社會對人大釋法的攻擊、社會對特區政治體制的爭論、立法和行政關係的不暢、立法會反對派議員惡質「拉布」、「港獨」思潮的蔓延,都反映出香港社會出現的一些人只認「兩制」、不講「一國」以及香港優先、特區優位、普通法至上的錯誤認知。十九大報告提出必須全面準確貫徹「一國兩制」,其針對性顯而易見,同時也昭示了解決問題的方向和重點。

4.「一國兩制」制度化必須尊重制度理性,維護制度權威,發展完善制度也應當在制度程序內進行。

香港數次政改論爭中,反對派以所謂真普選為由,反對和否定按照基本法與全國人大常委會的有關決定循序漸進推進政改的正確做法,產生了三個惡果:一是嚴重消解了香港基本法規定的行政長官(及部分立法會議員)產生的憲制基礎之權威性、正當性,造成「一切不符合普選的制度都是惡制度、壞制度」的惡質政治認知文化;二是嚴重損害了特別行政區制度的穩定性和權威性。它以一個未來需要具備成熟條件和遵循法定程序才能實現的普選目標現實化,使其作為自我否定的大棒子,掃除目前一切現存的、合法律的制度建構。按照反對派定下的普選目標及標準,現實制度都不正當,基於這些制度的一切產物都不公義,都必須加以反對和顛覆。這樣一來,「公民抗命」、非法「佔中」就具有了蠱惑人心的「正當性」;三是造成香港社會的泛政治化,它使得法律失去了安定性,現實的、合法律性、有效的制度都失去了穩定性和權威性,引發社會長時期為追求未來的制度、理想的目標而爭吵、空耗、撕裂、鬥爭,嚴重衝擊特區政府施政效能和管治秩序,「一國兩制」存在變形、走樣的嚴重風險。

(二)特區政府和香港社會必須高度重視建構有利於增強國家認同、人心回歸的良好氛圍及社會基礎,這是新時代「一國兩制」制度化行穩致遠的重要內容

繼全國人大常委會第5次對基本法釋法、香港法院判決取消梁游等人立法會議員資格、林鄭月娥順利當選特區行政長官,以習近平主席在香港回歸20周年之際視察香港取得空前成功為標誌,香港形勢已發生具有決定性意義的好轉,「一國兩制」的強大生命力和中央穩控香港局勢的治理能力得到充分彰顯。但也要冷靜看到,「港獨」勢力不甘沉寂,總是製造一些不和諧的聲音來刷「存在感」。

2017年9月是香港各高校新生開學的日子,「港獨」分子回巢,打著言論自由的幌子,妄借所謂「民主牆」「借屍還魂」。先是香港中文大學校內出現大量帶有「港獨」字眼的海報和橫幅,校方清理時遭到學生會以所謂「言論自由」和「學術自由」為借口橫加阻止。9月7日,在香港教育局副局長蔡若蓮之子墜樓身亡當天,香港教育大學「民主牆」上竟有人張貼辱罵蔡氏兼幸災樂禍的「賀詞」,一時間激起社會公憤,教大校長張仁良為此公開致歉,指相關言論「超越人性道德底線」,教育局及教育工作者聯會、家校會等教育界團體都同聲怒斥涼薄言論。林鄭月娥亦發表聲明,對相關冷血言論予以強烈譴責,同時對多間大學張貼「港獨」標語予以譴責。11月中,「港獨」組織「學生動源」和「香港民族陣線」把黑手伸向校園,利用開放日張貼、派發「港獨」傳單播「獨」,妄圖毒害學生,不但滋擾師生、家長,且咒罵勸阻者「作古」,把校方阻止的行為說成是打壓言論自由。

「港獨」標語泛濫高校、「港獨」組織聚眾擾校「播毒」,一方面充分說明「港獨」勢力分裂香港賊心不死,破壞「一國兩制」仍「不遺餘力」,時不時沉渣泛起、破壞和諧,特別是教大「民主牆」事件將「港獨」分子泯滅人性、突破倫理底線的差劣暴露無遺。要對「港獨」釜底抽薪,就必須繼續做好人心回歸工作,不斷增進香港同胞特別是青年對國家的認同。另一方面,「港獨」在校園的蔓延亦引發了香港市民對重啟23條立法的思考。反對派一直將23條立法妖魔化,致使香港回歸21年仍未能完成憲制責任。同時,港英時期保留下來的《刑事罪行條例》亦棄而不用,於是,上述「港獨」行為違反國家憲法和基本法,損害國家安全利益,卻無法予以有效懲處。可以說,積累和營造有利條件,盡快完成基本法23條立法是維護「一國兩制」、維護國家主權和安全利益的「定海神針」,亦是維護香港長期繁榮穩定的重要保障。

「一國兩制」的制度化及其實踐啟示  ——以「一國兩制」在香港的制度化實踐為視角(下)

特區制度在實踐中的運行不但要處理好特區與中央的關係,也要處理好特區政權架構內的權力關係。圖為香港特區政府總部大樓


(三)必須堅持「一國兩制」並不斷完善與基本法實施相關的制度和機制,這是新時代「一國兩制」制度化不懈的使命

制度化並非一勞永逸,需要與時俱進,不斷發展完善,十九大報告提出的「完善與基本法實施相關的制度和機制」實質上是新時代堅持「一國兩制」、保持香港長期繁榮穩定的重大課題。

在未來相當長的時期,「一國兩制」制度化需要正視問題和挑戰,不斷著手完善體制機制:

一是要堅持國家立場,從頂層設計上明確中央治理香港基於國家主權和憲法、基本法,對香港的治理不僅是「港人治港」、「高度自治」的問題,也是國家治理體系的組成部分。

二是要著力解決香港特區存在的過分強調「兩制」、忽略「一國」的現象,扭轉以往治理香港中中央角色相對被動、權力運用相對缺位的不足,從國家治理體系和治理能力現代化的長遠戰略部署角度完善體制機制。

三是應梳理中央依據憲法和基本法行使對香港管治權所依托的相關體制機制,理清憲法和基本法規定的屬於中央的權力譜系,不僅要梳理列舉的權力,還要發掘和明確一些沒有列舉的、隱含的權力,完善和落實中央管治權行使的法律機制和細節程序。

四是監督特區完善其行使高度自治權的相關體制機制。基本法對特區行使高度自治權的相關體制機制的規定是明確的,中央政府堅定支持、依法保障和監督特區行使好中央授予的高度自治權的立場是堅定不移的,特區行政長官和政府依法施政也取得了不小的成績。但特區政府管治遇到了一些阻力和困難,香港社會也存在一些矛盾和深層次問題,這既反映出特區政府施政能力和水平離社會公眾的較高期望和要求存在一定距離,也反映出特區行使高度自治權的相關體制機制還存在不足。特區政府應圍繞如何提高依法施政的能力和水平這一核心和關鍵,完善有關特區行政管理權、立法權和司法權的實施機制,積極作為,團結帶領香港各界人士齊心協力謀發展、促和諧,保障和改善民生,有序推進民主,維護社會穩定,履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任。

五是要優化與基本法實施的相關制度體制和機制運行的經濟社會文化等基礎條件與輿論環境。

(四)必須努力發掘「一國兩制」的思想和制度資源,探索「兩制」在「一國」架構下的合作發展、包容雙贏之道,這是新時代「一國兩制」制度化實踐保持旺盛生命力的必由之路

「一國兩制」是思想制度寶庫,蘊含著巨大的創新發展空間。十九大報告提出「香港、澳門發展同內地發展緊密相連。要支持香港、澳門融入國家發展大局,以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點,全面推進內地同香港、澳門互利合作,制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。」為新時代堅持「一國兩制」定位指路、擘畫藍圖。

港澳和祖國內地是一個唇齒相依的整體,內地的繁榮發展和港澳的繁榮發展不可分割、互相促進,支持港澳的繁榮穩定是與國家的發展目的完全一致的。香港、澳門兩個特別行政區成立以來,特別是兩次國際金融危機以來,中央採取一切必要的措施幫助兩個特區渡過難關,在多個層面加大支持港澳經濟的發展力度,體現了一以貫之的戰略思維。從「十一五」、「十二五」到「十三五」規劃綱要對港澳發展越來越重視的規定裡,不難看到國家發展戰略的清晰邏輯,不難看到中央在國家發展戰略層面表達出的堅定支持港澳經濟發展、保持港澳長期繁榮穩定的決心和用意。2016年5月18日,在香港舉行的「一帶一路」高峰論壇上,張德江委員長代表中央明確闡發了國家重視發揮香港在「一帶一路」戰略中的獨特地位和作用。2017年兩會期間,國務院總理李克強在政府工作報告中提及推動內地與港澳深化合作,更提出要研究制定粵港澳大灣區城市群規劃,發揮港澳獨特優勢,提升其在國家經濟發展和對外開放中的地位和功能。

為落實十九大報告提出的要支持香港、澳門融入國家發展大局,全面推進內地同香港、澳門互利合作的部署,未來完全可以預期的是,中央將持續加大支持港澳加快融入國家發展大局的力度,「一帶一路」國際合作與大灣區建設將進入快速通道。中央政府和內地各級政府也將在以往制度創新的基礎上,不斷制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施,繼續展現祖國對港澳繁榮穩定的巨大關心和鼎力支持。隨著下一步大灣區建設規劃公布並實施、香港高鐵段如期順利通車、港珠澳大橋投入使用等各種利好的兌現,相信港澳與內地的合作領域將有新的擴大,合作層次將提升到新高度,合作機制將有進一步創新,合作的穩定性和持續性將有更加強有力的保障。

把港澳的發展納入國家整體發展戰略的實踐發展,不僅為「一國兩制」注入了豐富的經濟內涵,更是賦予其重要的政治意蘊。它為「一國」是「兩制」的前提和基礎作了生動有力的注腳,也賦予了如何做好做大「一國」以及「兩制」如何合作雙贏的重要使命。

1.對於港澳特區來說,「一國」的意義不僅是還歷史一個公正,不僅意味著主權的神聖、國家的尊榮和領土的完整,更重要的還有中央支持港澳發展的責任和義務,還有國家整體發展給港澳繁榮穩定帶來的各種機遇,祖國內地和港澳協調發展的各種機會。國家的整體發展是港澳繁榮發展的新優勢、新機遇、新增長點。「一國」作為「兩制」的前提絕對不是「兩制」的束縛和負擔,而是「兩制」的優勢和基石。對於內地和港澳來說,都要最充分地用好用足「一國」帶來的各種好處、機會,發掘「一國」這個寶庫蘊藏的豐富的財富、資源和機會。

2.「一國兩制」的首要功能固然是允許兩種制度在一國之下和平共處,既防止在港澳引進內地的社會主義制度、也防止把港澳的資本主義制度推行到內地,即所謂「井水不犯河水,河水也不犯井水」的初衷,但「一國兩制」也有「河水」、「井水」友好相處、互相尊重、互相學習、互相借鑒的意思。「一國兩制」並不禁止兩種不同制度互相學習、互相借鑒,甚至鼓勵「兩制」之間互相學習、取長補短,這也是維持「兩制」的重要功能和目的之一,是「兩制」的價值和優勢所在。把「一國兩制」和「高度自治」偏狹理解為自我設限、人為隔離,並不符合「一國兩制」和「高度自治」的科學內涵和發展規律。港澳回歸以來,特別是香港社會有人把「一國兩制」當成特區和祖國內地之間的「防火牆」、「隔離帶」,認為與內地合作會導致香港內地化、被內地「同化」,故排斥、反對內地和港澳加強各種形式合作交流,這些認識都是錯誤的,對「一國」不利、對「兩制」也不利。

「一國兩制」的制度化及其實踐啟示  ——以「一國兩制」在香港的制度化實踐為視角(下)

港澳和祖國內地是一個唇齒相依的整體,內地的繁榮發展和港澳的繁榮發展不可分割、互相促進。圖為香港民眾排隊購買廣深港高鐵車票


3.港澳回歸以後,國際社會關注的焦點似乎是兩個特區是否真正享有高度自治權,中央政府是否會「干預」港澳,「兩制」是否得以維護。港澳社會本身也對保障高度自治權和維持「兩制」有著強烈的自覺意識,中央基於履行「一國兩制」的堅定承諾和嚴格依照基本法辦事的原則,在行使對港澳的中央權力方面十分謹慎自律,對港澳事務,無論是經濟社會事務還是政治事務,只要是屬於特區自治權範圍的事務,都是自覺維護和尊重基本法授予特區的權力。這樣做當然有其合理性,但客觀上也使得港澳與內地的經濟聯繫和協作合作關係被人為地收緊。

日本評論家長谷川慶太郎曾尖銳地指出:「香港主權回歸後,其作為內地經濟與世界市場的窗口作用已大不如以前。它與廣東之間的人、物、資金、信息交流,均受到明顯限制,雙方隔離的情況較以前嚴重,經濟發展嚴重受阻。」顯而易見,如果港澳社會本身沒有積極主動地融入國家發展的意識,沒有投身於國家發展的積極行動,也難以有「兩制」的良性互動。「兩制」不能合作共贏,既對「一國」的整體繁榮發展不利,也對港澳本身的經濟社會發展不利。因此,不僅「一國」和「兩制」不能互相割裂,不是互相對立,就是「兩制」本身也不是互相對立,而應當是合作雙贏、良性互動、相得益彰。

因此,建立港澳特區對國家的信心,喚醒特區對自身經濟遇到的困境的危機意識、責任意識,培養和形成港澳社會對融入國家發展戰略和加強與內地的各種合作的高度共識,意義重大。這種主動和積極地融入祖國發展戰略的意識和舉動不僅不違背「港(澳)人治港(澳),高度自治」的精神,恰好是「港(澳)人治港(澳),高度自治」應具有的自省精神、自為意識、自治理念的升華,是港澳特區對自身命運理性思考的表現,是特區高度自治權所蘊含的對國家的責任意識的覺醒,更是實現十九大報告提出的「讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光」必由之路。


五、結語 

香港回歸以來,「一國兩制」在實踐中已經取得舉世公認的成功,具有強大生命力。但毋庸諱言,近年來,特區社會經濟發展中的一些深層次矛盾逐漸顯現,種種嚴峻挑戰不期而遇。無論遇到什麼樣的困難和挑戰,中央領導、中央政府在不同場合都表示,我們對「一國兩制」的信心和決心絕不會動搖,中央對堅持「一國兩制」政策的延續性、一貫性將「堅定不移」。只有認真貫徹落實十九大報告關於確保「一國兩制」方針「不會變、不動搖」、確保「一國兩制」實踐「不走樣、不變形」,勿忘初心、保持耐心、堅定信心,嚴格按照憲法和基本法解決「一國兩制」制度化實踐遇到的新情況和新問題,不斷發揮「一國兩制」制度化的優勢與特色,才能把「一國兩制」在特別行政區的實踐繼續推向前進和取得更大的成功。(全文完)

鄒平學係深圳大學港澳基本法研究中心主任

付中一係武漢大學法學院博士研究生

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