芻議香港土地規劃問題缩略图

芻議香港土地規劃問題

早前土地供應專責小組邀請香港市民就解決6個長期困擾香港土地供應的問題發表意見。筆者認為諮詢小冊子的標題已經點明了所有問題的答案:香港土地資源的運用應該由把香港視為家園的人決定。土地供應問題之所以久而未決,主要是因為大家沒有把土地視為家園的珍貴資源,反而是當作市場上買賣的商品。筆者認為香港市民必須將土地視為香港寶貴且有限的資源,而土地在市場上的買賣應被視為只是使用這寶貴資源的其中一種工具。然而筆者認為,香港一直以來並非土地不足,而是在土地規劃和分配用途時存在極其嚴重的問題。

芻議香港土地規劃問題

香港並非土地不足,而是在土地規劃和分配用途時存在極其嚴重的問題


香港土地資源從不匱乏

雖然諮詢文件的封面突出了「貴、細、擠」作為當前土地匱乏的緊迫問題,且諮詢文件第34 頁的第3條問題也指出了「中短期土地供應形勢是最嚴峻的」,但這並不意味目前的諮詢活動是最迫切的。因為如文件第25頁所示,許多提供住房用地的中短期和中長期供應計劃其實已經納入了之前「3,600公頃土地供應估算」之中,且已有了發展時間表。

根據諮詢文件第10頁的圖11,從現在到2026年住宅用地短缺 108 公頃,而2026 年至 2046 年將有 122 公頃的住宅用地短缺,總計是230公頃(其他 256 公頃和720公頃分別為經濟用途及基礎設施發展)。換言之,雖然特區政府正努力尋找額外1,200公頃的土地,但其中只有不到20%是用作住房之用,所以「貴、細、擠」是否真能透過那1,200公頃的土地而得到解決,筆者尚有保留。故此,有人估計香港實際需要的是幾千公頃的土地。但是,如果土地短缺問題能夠簡單地通過覓地便能解決,那麼香港的老百姓就不必面對今天的「貴、細、擠」問題。

筆者認為,處理土地問題時,香港各界目前最需要的是決心。起點是將整座城市的土地視為有限且極其寶貴的資源,將土地的環境和生態視為社會經濟生活不可或缺的基礎。我們需要把1,111平方公里的土地視為能夠滿足我們當前和未來發展的寶貴資源,因此需要製定一個願景和長遠策略,以最精準和最有效益的方式實踐一種尊重自然、滋養和繁衍生命的「都市主義」,而非無意義地追逐經濟增長。

筆者認為,香港並不缺乏土地,而是缺乏將土地變成香港人賴以為家的寶貴資源的願景和決心。當特區政府不斷遊說市民香港土地十分匱乏時,以下幾項數據值得大家深思:

1.目前香港已規劃土地用途僅佔562.2平方公里,其中包括36.7平方公里的郊野公園。而郊野公園總面積為443平方公里,減去已規劃的36.7平方公里,分區計劃大綱圖外的郊野公園土地面積則有406.3平方公里。至此,香港尚未規劃的土地面積為142.5平方公里;

2.特區政府規劃住宅用地的面積有 99.8平方公里,然而現有住宅用地僅有77平方公里,佔全港土地面積約6.9%,其中公營房屋所佔土地只有16平方公里;

3.香港以國際金融中心自居,卻只有0.4%土地被劃作商業用途;

4.原來規劃的分區工業和露天存儲土地僅8.8平方公里,但實際佔地為26平方公里,與規劃相差17.2平方公里,這部分的面積比容納所有公營房屋的土地還要多;

5.土地規劃中劃作政府、機構、社區設施、休憩及康樂用地為62.5平方公里,但現時只有51平方公里土地用作以上用途。剩下的11.5平方公里在什麼地方?為何不按規劃發展指定設施?

6.交通和其他城市建成用地佔112平方公里,但是「指定用地」規劃僅有71.4平方公里,與預期相差40.6平方公里。據特區政府解釋,目前17平方公里屬於空地或正在進行工程;而22平方公里為「其他」用地。這兩種土地用途合併後可容納至少90%現有的公私營房屋;

7.原先規劃為農地的面積只有31.7平方公里,但現有的農地和魚塘用地面積佔了68平方公里,多出了36.3平方公里,比鄉郊居所佔用的35平方公里還要多,這片土地又是從哪裡分配出來?

8.香港在發展經濟同時亦有注重保育綠化,目前規劃的保育和綠化帶佔地283.4平方公里。實際上香港有736平方公里的土地為林地、灌木叢、草地或濕地,若減去位於分區計劃大綱圖之外、佔地406.3平方公里的郊野公園,我們仍有46.3平方公里的土地可用於發展,這塊土地的面積比公私營房屋所有土地的總和要多。

上述所有數字均顯示香港並非土地不足,而是在土地規劃和分配用途時存在極其嚴重的問題。

縱然人力資源是香港最重要的資產,但特區政府卻只用極少量的土地來容納香港居民(3.7%土地用於容納市區600多萬人口);當香港將自己定位為金融中心時,特區政府只用了0.4%的土地作為商業用途;當香港經歷了去工業化的進程後,卻仍有26平方公里的工業用途土地。而倉庫和露天倉庫的土地面積為16平方公里,與用於容納所有公營房屋的面積相若。

所以,筆者認為,特區政府完全沒有任何理由讓公眾認為香港缺乏土地,反之應要立刻處理那些還沒有進行詳盡規劃、規劃不足和已規劃但未能發揮用處的土地。


可持續發展目標對土地規劃至關重要

21世紀對可持續發展的理解旨在為大家的子孫後代創造更美好的未來,這只有在同時實現環境、經濟和社會效益的發展過程才能實現。聯合國可持續發展目標涵蓋了發展過程中所有必需的社會、經濟和環境因素,這些目標亦可以作為發展土地時的重要原則。如果特區政府認真追求可持續發展,筆者認為初步嘗試實現17項可持續發展目標是一個可行的選擇。只有將土地資源當作城市的共有資產,才可以進行有效的長期規劃。如前文提及,只有將土地視為寶貴且有限的資源,才符合香港長遠公眾利益,以達至香港人長遠的福祉和利益。

可持續發展目標可被視為將土地轉變為城市共有資產的長期策略的核心發展原則,以便規劃和利用土地資源以滿足不同持份者的短期、中期及長期需要。這一點特別適用於新界土地,因為新界有大量尚未規劃的土地,而已規劃的土地不管從當地的景觀、生態、社區、歷史或文化承傳的角度而言仍有很大的改善空間。所以,以生態和以人為本的原則重新規劃新界是其中一條出路,長遠而言可為香港提供穩定的土地資源,符合香港的公眾利益。

將土地資源作為共有資源處理並不意味土地市場的瓦解。只是所有在土地市場上的買賣收益將使用在公共領域,從而使整個城市受惠。甚者,根據城市不斷變化的需求,土地也可作定期循環再用。

針對香港目前土地規劃問題,筆者有幾點建議供相關部門參考。

第一,特區政府可參考可持續發展目標,儘早處理目前尚未有任何規劃或規劃不當的土地,如目前未有任何規劃的142.5平方公里空置土地、在現有分區規劃大綱圖中已劃作住宅但尚未開發的17平方公里土地。除此之外,原計劃用於開發政府、機構、社區設施、休憩及康樂用地中,尚餘11.5平方公里土地,特區政府應及早著手建設惠民設施,充分利用規劃中的土地。

第二,被列為CBD2(商業中心區2)的啟德及觀塘應劃出更多土地作商業發展之用,彌補目前只有0.4%的土地規劃不足。

第三,審查工業用地的現況並確定實際需求以進行適當規劃,妥善安排相關用地和釋放現有的工業或露天存儲用地作城市發展。

第四,特區政府應公布17平方公里空地或在建工程,以及22平方公里的「其他」土地的位置和用途,以便社會各界集思廣益,共同思考如何使用這些土地作為城市發展之用。

第五,檢視36.3平方公里農業用地和魚塘的使用現狀,並參考可持續發展目標來決定是否應該繼續用於農業,或可重新規劃用於以生態和以人為本的城市發展。

香港對可持續發展的理解和認知必須趕上國際水平。面對氣候變化、全球變暖和日益加劇的社會經濟兩極分化,扭轉這些負面走向的城市化至關重要。

關於可持續發展目標中的氣候行動,我們必須嘗試能夠應對氣候變化、減少溫室氣體排放和全球變暖的各種選擇。因此,香港需要對工業用地進行緊急和適當的審查,然後決定如何釋放超過規劃面積的工業和工業儲存土地。目前這些土地佔地17.2平方公里,遠超特區政府正在尋找的12平方公里。

另外,為應對氣候變化,我們需要恢復生態系統服務, 建設可持續城市和社區、尊重海洋和陸地的生命。筆者認為,以可持續發展目標作為長遠發展的願景和釐定策略的原則,對於香港土地資源的短、中和長期規劃至關重要。


特區政府應優化鄉郊土地規劃

必須強調的是,香港一直都有足夠的土地資源作城市開發儲備,只是規劃過程中出現問題。香港約有60多萬人口居住在約35平方公里的鄉郊居所,相當於現存所有住宅區的45.5%。而另外600多萬的人口卻居住在42平方公里的公私營房屋裡。目前,這些鄉郊地區沒有經過適當的規劃和設計,也沒有標準的城市基礎設施。所以,現有的鄉郊居住土地可進行一個緻密化、更為緊湊的改造。鑑於主要城市地區的土地短缺,特區政府應考慮重新規劃現有的鄉郊聚落。

無可避免的是,香港需要檢討小型屋宇政策。雖然現有的鄉郊聚落有條件為更多的香港人提供居住機會,但這個過程需要仔細規劃和設計、與民共議,以更好地了解現有社區如何使用他們的生活空間和他們的文化承傳和與自然環境的關係。而重新規劃這些鄉郊地點可能是將未來把香港推向更可持續發展的方向之一。

無可否認,基於技術限制及不確定性,個別土地供應建議仍停留在概念性階段。但提出一種概念的時候,仍可透過某些工具手段驗證其可行性,以免將來往錯誤的方向發展。

筆者認為,聯合國的可持續發展目標是特區政府審查任何概念的有效工具,可以將可持續與不可持續甚或有害的概念區分出來。此外,Kate Raworth的「冬甩」比喻也可作為審查任何概念發展方案的工具。換言之,發展方案不能超越環境門檻(生態上限),應為人們發展自身能力和潛力提供安全可靠的社會基礎。特區政府應優先考慮能夠在社會、空間和環境方面實現更加以生態和以人為本的城市發展選項。

作者係香港中文大學地理與資源管理系教授

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