放眼未來 創造容量——對化解香港土地房屋困局的一點思考缩略图

放眼未來 創造容量——對化解香港土地房屋困局的一點思考

要數近期最火的話題,肯定非「土地大辯論」莫屬。長達5個月的「土地大辯論」公眾諮詢期在9月26日正式結束,土地供應專責小組總共舉辦了188場公眾諮詢會,期間收到逾28,000份網上及實體問卷反饋,提交了65,000份書面意見。另外,也透過隨機抽樣的方式進行了電話意見調查,訪問了約3,000名市民。而近期行政長官林鄭月娥提出「明日大嶼」願景計劃,引起了社會各界的討論。筆者認為,填海並非「洪水猛獸」,「發展」與「環境保護」是能夠並存的,且填海對於解決香港目前房屋土地困局起著重要作用,值得深入研究思考。

在「土地大辯論」提出的18個短、中、長期方案和概念性選項中,雖然沒有一個選項是得到全港市民百分百支持的,但其中有幾個選項卻成功「跑出」,在坊間各個非官方調查中取得相對多的支持,包括:維港以外填海(發展東大嶼都會及近岸填海)、發展郊野公園邊陲地帶、棕地發展、利用私人遊樂場地契約用地作其他用途及以公私合營方式發展私人農地。於筆者而言,這幾個都是值得深入研究的方法,但要數最具備長遠發展潛力的,同時涉及較少糾紛的方法,必然是在維港以外重啟大型填海項目。

行政長官林鄭月娥於10月10號公布了新一年施政報告,亦提出「明日大嶼願景」的發展項目,在交椅洲和喜靈洲附近分階段填海,建造合共約1,700公頃的多個人工島,可興建26至40萬個住宅單位,供70萬至110萬人口居住,其中7成為公營房屋,預計首階段的住宅單位可在2032年入伙。

放眼未來 創造容量——對化解香港土地房屋困局的一點思考

樓價高企很大原因是基於供不應求的情況,人人害怕現在不花三四百萬買個一百多呎的「納米樓」,再過幾年可能連「劏房」都買不起。圖為香港某樓盤開售登記現場


香港就是從移山填海發展起來

其實自古以來,香港就是靠移山填海來開發新市鎮,為接近3成的人口提供了安樂窩,很多公營房屋項目都是建於填海地之上,比如屯門友愛邨及安定村、大埔富善邨及廣福邨、將軍澳彩明苑及尚德邨、沙田瀝源邨及禾輋邨等等。可是,近10年來,「填海」突然變成了一個忌諱之詞,還被強加了「必然破壞生態環境」的罪名,令人聞之卻步。難道到了現在科技進步一日千里的時代,填海和環境保護真的不能並存嗎?顯然不是的。

香港工程師學會在9月4號向香港特區政府提交了書面建議書,明確表明在中長期選項中傾向支持填海的立場,更指出透過現代工程技術是能夠減少對環境的負面影響的,說明其實「發展」和「環境保護」並非兩極化的概念,而是能夠並存的。事實上,參考新加坡這個具備極高環境保護意識的「花園城市」就能知道,填海還是可以很環保的,因為如果不環保,他們又怎麼會願意做呢?

不說不知,其實新加坡有約20%的國土都是填海而來。近年,新加坡政府繼續密鑼緊鼓進行多個大型填海項目,其中一個就是2013年正式公布的大士港(TUAS)建設規劃。新加坡政府計劃在30年內通過4個階段逐步施工,建成佔地面積約1,330公頃的綜合港口。他們運用的填海技術不再是上世紀的挖沙填海法,而是利用內陸的工業廢料填海,同時引入圩田技術,盡可能減少對海洋生態的破壞。有趣的是,這不僅是更環保的選項,而且成本比以往的填海方法更低,力證填海的總體成本已經隨著時代進步逐漸降低了。


填海是較優選項的因由

除了前文提到的填海成本隨著科技迅速發展有所遞減外,其實大型填海工程不但不是什麼洪水猛獸,還可以稱得上是扭轉乾坤的「皇牌」,只要一出牌就解決很多現存多年的問題。

一是可以解決香港房屋市場扭曲的問題。

相信大家都很關心香港那個已經「無可救藥」的樓市,雖然近期樓價因為一些利空消息而稍微冷卻,但總體來說,仍然處於一個超出一般市民能負擔的水平。據國際公共政策顧問機構Demographia於今年1月公布的調查結果,香港連續8年穩居「全球最難買樓城市」榜首,樓價對入息比率由2016年的18.1倍進一步惡化至歷史最高的19.4倍,即港人不吃不喝19.4年才能買得起一個住宅單位,是全球指數居於最難負擔的首位,屬於「極度嚴重」、「負擔不起」。

很多香港人說:「有父幹就靠父幹,沒父幹就去排公屋」。但就算是申請公屋的合資格人士,是不是就很快能「上樓」呢?並不是的。根據香港房屋委員會的官方數字,截至今年6月底,約有156,000宗一般公屋申請及117,900宗配額及計分制下的非長者一人申請,平均輪候時間已經突破5年大關,達到5.3年。公屋輪候冊人數大增,一方面表示市民的負擔能力不足,令對公屋的需求大增,但同時也有著公屋供應不足的原因。供應不足可以是因為一些不可控的原因,即天雨、建造業長期欠缺熟練工人。但事實上,更多是源自於一些可控、甚至可避免的問題,例如收地及清拆需時、城規會需更多審批時間、社區反對或司法覆核及環境保育等。近年涉及的項目包括,麗智邨(第一期)、曉明街項目、火炭第一期(即原本行政長官有意發展為綠置居的選址)等。

重啓大型填海工程並用該地去興建公營房屋,則可以完全避免這些問題,全因新的填海地是「白紙一張」,可塑性必然是最高的。只要特區政府做好規劃,盡可能減低不可控原因帶來的負面影響,涉及的公營房屋工程則有更大機率可以順利、甚至提早落成。

除了能夠增加公營房屋供應外,填海所帶來的大面積土地供應更能穩定樓市。樓價高企很大原因是基於供不應求的情況,人人害怕現在不花三四百萬買個一百多呎的「納米樓」,再過幾年可能連「劏房」都買不起,就是因為這種「盲搶樓」心態,助長樓價不斷飆升。但如果現在有了一大片平整的土地能夠滿足市民未來20年的住屋需要,同時能作為一個吸引地產商把手上的土地儲備在短時間內推出發展的誘因,就有可能令樓價穩定下來,令「上車」不再是一個奢侈的夢。

放眼未來 創造容量——對化解香港土地房屋困局的一點思考

「東大嶼都會」的選址位於香港中部水域,只要規劃完善,可以作為未來的交通樞紐,為香港帶來新的交通接駁,加強各區連繫,紓緩交通擠塞,惠及香港市民。圖為「東大嶼都會」規劃圖


二是能夠提升香港市民的生活質素。

常言道:「人生存在世不是為了生存,而是為了生活」,但事實上,一眾香港打工仔有多少人是真的能夠「生活」?香港的生活質素每況愈下,遠遜於其他大都會,尤其亞洲鄰近城市,令不少對香港具備極高歸屬感的年輕一代都移民外地或者選擇長期駐外工作,只是為了不用再做「困獸鬥」。但家在這裡,難道真的捨得一輩子不回來嗎?難道真的願意見到你的親朋好友都生活在水深火熱之中嗎?

要提升生活質素,其中一個方法就是令人「住得大、住得好、休憩設施夠」,要實現這個願景明顯不是易事,但也非絕無可能。雖然香港一直都是以密集的發展模式聞名,人口密集為我們帶來了不少便利,比如即使需要跨區上班上學,所需時間也是在可接受範圍,但人口稠密也意味著人均生活空間及人均休憩用地並不足夠。

香港人均生活空間不足的情況處於非常嚴重的水平──人均只有170平方呎的居住空間,即相等於一個半停車位左右。必須注意的是,這是全香港的平均值,是無法完全呈現草根市民的居住環境的,如果再來看居住在劏房的人士,情況更加惡劣──人均居住面積僅46平方呎。

可能有人會問,是不是只要住在已發展城市,情況都是如此?明顯不是。東京和新加坡兩個城市都是已發展城市,而且都是「地小人多」,但這兩個城市的人均居住面積分別是210平方呎和270平方呎,足足比香港高25%及60%。香港除了人均居住面積很小,人均休憩用地也非常不足──每人只有2.7平方米。其中,東區、元朗區和油尖旺區更是低於2.2平方米。反觀東京,人均休憩用地面積是香港的兩倍,達到5.8平方米;首爾是6.1平方米;更遑論有「花園城市」之稱的新加坡。雖然香港人不是居住在休憩用地上,但不代表它們是多餘的,事實上,每個人都應該有享受足夠休憩用地的權利。

對於香港住房單位供應不足的問題,填海不是唯一的解決辦法,的確還能夠透過提升地積比、改劃、一地多用等方法,在現有已發展土地上「見縫插針」,但這些方法的弊端就是會進一步加劇人口密集的問題。填海其中一個好處是能夠有效降低人口密度,同時確保人均休憩用地保持在一個國際水平上,全因新造的土地能給予政府更大的彈性去重新規劃該地的住宅用地、工商業用地、休憩用地等不同用地的分配,至少從該地做起,慢慢再擴展到全香港。長遠來說,肯定是能夠令全香港人均居住面積不足和休憩用地不足的問題得到緩解,不管貧富都能「住得大、住得好、休憩設施夠」,令全民生活質素都能夠有所提升。

三是可以緩解人口密集所引起的種種問題。

前文提到香港的人口密度很高,會降低市民的生活質素,但事實上,人口密度高不僅是導致市民「住得小、住得擠」的主因,更是衍生其他問題,比如交通堵塞問題及各種污染問題的根本原因。但在「土地大辯論」中,18個短中長期選項並不是全部都能夠和重啓大型填海工程一樣,同時緩解人口密集所引起的種種問題。以發展農地為例,眾所周知,農地大多是位於新界西北部,但居住在屯門、元朗、天水圍和北區的市民都知道現在西鐵綫、東鐵綫、屯門公路及吐露港公路在繁忙時間已經飽和,根本不可能再支撐更多的使用者。雖然發展農地也能解決住房單位供應短缺的問題,但同時會加劇當地交通的負荷,衍生出其他的社會問題。

重啓大型填海工程之所以是個較優選項,是因為只要填海的選址恰當,其實是可以一石二鳥的。以東大嶼都會為例,由於選址是在位於香港的中部水域,因此只要規劃完善,可以作為香港未來的交通樞紐,為香港帶來新的交通接駁,加強各區的連繫,紓緩交通擠塞,惠及香港市民。比如居住在屯門的市民在未來除了可以選擇乘坐西鐵或者經過屯門公路先到九龍再到港島,還可以利用連結東大嶼都會的道路直達港島西部,換句話說,就是新的道路是有充當香港第4條過海隧道的潛力的。這樣不僅可以令居住在新界西部市民的平均通勤時間縮短,還可以進一步減輕3條已有海底隧道的擠塞程度。此外,還可以興建接駁的鐵路,以環迴設計的交通網絡解決新界西的交通擠塞問題。東大嶼都會的新鐵路站,可以和美孚站、堅尼地城站和將來的屯門南站組成環迴網絡,為西鐵乘客、尤其是要從屯門前往港島的乘客提供一個額外選擇,大大紓緩西鐵線的負荷。

放眼未來 創造容量——對化解香港土地房屋困局的一點思考

今年在印尼舉辦的亞運會上,香港代表團總共奪得8金、18銀及20銅,以46面獎牌創下香港在歷屆亞運會上的最佳成績。圖為代表團返港時在機場受市民獻花歡迎


四是能為香港重塑行業新發展。

香港自20世紀末成功進行經濟轉型後,一直非常依賴貿易及物流業和金融服務行業。根據香港政府統計處今年5月公布的數據,這兩個行業在2016年分別佔香港本地生產總值的21.6%及17.7%。然而,經歷過1997年亞洲金融危機及2008年環球金融危機的洗禮,大家也知道,如果一個城市太過於依靠金融服務業,是極度危險的。有見及此,香港有重塑其他行業的新發展的必要性。

以創新科技產業為例,其實特區政府曾經表示要致力推動傳統產業以外的新興產業發展,並認為創新科技產業具有競爭優勢和潛力。以第46屆日內瓦國際發明展為例,由本港產、研、學各界組成的參展團隊展示了98項發明,在40個國家及地區的820項參展單元中,一共奪得104項殊榮。其中,由香港理工大學眼科視光學院研發的「多區正向光學離焦」控制近視鏡片更勇奪全場總冠軍,揚威海外。這些獎項都證明,香港的科技創新的實力是非常雄厚的,但可惜缺乏土地供應在某程度上局限了這些產業的長遠發展。另一個例證就是谷歌(Google)在2013年宣布決定撤銷在香港建立區域數據中心的計劃。儘管香港科技園公司已經表示會因應計劃向谷歌提供2.7公頃土地,但谷歌仍然作此決定。谷歌事後解釋指出,缺乏土地供應不利於其長遠策略發展,令公司可能無法受益於規模經濟。後來,谷歌投入了大約5億美元資金轉往新加坡,建立亞洲總部和數據中心,並計劃建立第二個數據中心,以趕上亞洲不斷增長的網絡和流動應用的步伐。很可惜香港至今都沒有汲取教訓,令很多機會被迫拱手相讓於新加坡。Facebook基礎設施資料中心副總裁Thomas Furlong於9月表示,將在新加坡投資10.2億美元建立亞洲首座資料中心,全因新加坡裕廊西區能夠為其公司提供約5.5公頃土地,作為興建新資料中心的基地。

為了讓香港成為全球科技企業擴張計劃的一部分,港府必須能夠提供全面而有競爭力的方案,吸引這些企業選擇香港成為它們建設亞洲業務的首選地。要達到這個目標,不僅需要有卓越的本地創新科技人才,還需要為企業提供充足的土地容量,以應付它們設立辦事處、研發實驗室或數據中心的實際需求。要滿足這些需求,唯重啓大型填海工程能做到,其他17個選項都不可能做到,這也是為何填海是較優選項之一的重要理據。

除了經濟發展外,體育發展對於建設一個鼓勵運動和健康的社會也至關重要。香港一直支持本地運動員,此舉有助培養年輕人對香港的強烈歸屬感,並為年輕一代提供更多元化的職業出路。體育業有著雙重使命,既要向市民推廣健康的生活方式,同時又要為本地頂級運動員提供培訓和競賽場地,這與上述提到的創新科技行業無異,無可避免地需要足夠的土地。


當年玫瑰園計劃  今日大嶼新願景

目前,香港缺乏足夠的體育設施空間。如果我們能夠解決土地限制,便可以建立新的運動設施,如游泳池和羽毛球場,以供公眾使用。康樂及文化事務署轄下的體育場地目前幾乎已全面使用,其容量隨時見頂。馬逢國議員於今年6月透露,香港部分運動場的使用率為99%,而超過80%的受訪市民表示,很難預訂康文署的場地。此外,民建聯於2017年進行的一項調查顯示,55%的受訪者認為政府沒有提供足夠的體育設施。

至於香港本地專業運動員方面,如果有留意8月中旬至9月初在印尼雅加達及巨港舉辦的亞洲運動會,就能知道香港的運動員真的「不是垃圾」。這次香港代表團總共奪得8金、18銀及20銅,以46面獎牌創下香港在歷屆亞運會上的最佳成績。

要在國際賽事中取得好成績,自然需要有足夠符合國際賽事標準的訓練場地,才能令專業運動員能夠在最好的環境下無所顧慮的進行訓練。可惜現在很多專項運動,例如獨木舟、射擊、衝浪、室內冬季運動等,都因為場地設施不足而未能充份發展。增加體育用地,不但可讓香港體育界更多元化,更可讓香港藉此機會在世界級比賽中發揮潛力。

填海能夠增加土地供應,只要對於新造土地進行有效規劃,就能夠為體育業提供更多土地。這除了可為公眾和專業運動員提供體育設施,更可造就一流的條件,讓香港有機會繼2008年舉辦奧運會馬術比賽和2009年東亞運動會之後,再次舉辦其他國際體育賽事,能夠給香港帶來許多直接和間接的利益。

「明日大嶼」願景公布後,有不少市民因為項目成本造價預計約5,000億,而擔心會對特區政府財政儲備帶來負面影響。但了解香港近代史的市民可能會覺得,這個場面似曾相識:當年香港機場核心計劃,即玫瑰園計劃,也曾經被質疑。時至今日,還會有誰認為當年政府的決定是錯誤的?如果當年政府遇到反對就退縮,香港根本不可能成為現在的國際大都會。一切只有放眼未來,才能保持優勢。

葉文祺係團結香港基金高級研究員

黃樂妍係團結香港基金助理研究員

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