廣深港高鐵香港段「一地兩檢」相關法律問題研究及司法覆核案評述缩略图

廣深港高鐵香港段「一地兩檢」相關法律問題研究及司法覆核案評述

  廣深港高速鐵路香港段通車後,廣州至香港只需48分鐘,對促進兩地經濟整合及社會融合,具有重要的意義。然而,「一地兩檢」的通關方式卻引發了香港民主派、本土派人士的質疑與批評,認為它可能破壞「一國兩制」、嚴重侵蝕港人治港的精神,有違香港的自治權力。筆者認為,「一地兩檢」並未違反基本法,香港部分政治派別的擔憂完全可以在「一國下兩個司法管轄區」的框架下進行處理。因此,本文就廣深港高鐵香港段「一地兩檢」相關法律問題進行研究,並對近期司法覆核案進行評述。

廣深港高鐵香港段「一地兩檢」相關法律問題研究及司法覆核案評述

高鐵香港段北端連接廣深港高速鐵路廣深段,並與38,000公里長的內地高速鐵路網路相通。圖為行駛中的高鐵列車

一、「一地兩檢」背景及由來
  (一)廣深港高鐵香港段「一地兩檢」簡介
  廣深港高速鐵路香港段,南起於西九龍填海區香港西九龍站,北訖於香港與深圳市的邊界,總長26公里,途經大角咀、深水埗、長沙灣、葵涌以及新界的大帽山、石崗、雞公嶺、牛潭尾及米埔等地的地底。沿途不設站,最高營運時速為每小時200公里,每方行車方向每小時可以接載約10,000名乘客。該路段北端連接廣深港高速鐵路廣深段,並與38,000公里長的內地高速鐵路網路相通。
  「一地兩檢」(Co-location juxtaposed control)是指在兩個國家(或地區)的邊境口岸,在同一處地點完成兩地的出境與入境檢查、檢疫手續。例如在內地,香港與內地之間的深圳灣口岸,就是聯合辦公、各行其是。是由雙方出入境管理人員(邊檢、海關、檢驗檢疫)在同一地點、同時聯合執行出入境檢查,實行「一站式」檢查,兩地出入境管理人員獨立運作,互不隸屬,雙方口岸單位在同一地點,按各自查驗標準,共同對出入境人員、交通工具和貨物實行聯合檢查,所謂「停一次車,過四道關」。
  在廣深港高鐵的相關規劃中,香港特區政府在香港高鐵站區內,出租「內地口岸區」予內地,香港方面和內地方面同時在香港高鐵車站設立海關,各自派遣執法人員在海關內檢驗高鐵乘客的證件,以節省通關時間。具體而言,廣深港高鐵香港段所採用的「一地兩檢」方案,系在香港西九龍站的底下兩層及月台設「內地口岸區」,內地的執法人員在區內執行內地法律。根據《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》顯示,廣深港高鐵的香港站在其地下二層設為入境層、地下三層設為離境層,在入境層與離境層的部分區域及月台,以及營運中的高鐵車廂均將被視同「內地口岸區」,但是香港段的高鐵路軌則不屬於「內地口岸區」;而內地政府的司法管轄權範圍以及執法人員行使權力的範圍,僅局限在「內地口岸區」。除此之外,其在香港並無執法權、管轄權。
  (二)在廣深港高鐵香港段實施「一地兩檢」的優勢
  作為一條跨界鐵路,高效和省時的通關方式對於實現廣深港高鐵在速度和便利性方面的全部潛力至關重要。自廣深港高鐵香港段的規劃階段開始,香港特區政府一直在推動「一地兩檢」作為通關方式的首選。
  在「一地兩檢」制度下,旅客可以在一小時內完成香港和內地的清關手續。離開香港的乘客可以抵達全國高速鐵路網的所有城市,而不必在內地再次辦理清關手續。到香港的旅客可以在全國高鐵網路上選擇任何一個月台上車,並在西九龍總站實現內地離境手續和香港入境手續。而且內地遊客不會受到特定內地城市是否有通關設施的限制。
  如果不實施「一地兩檢」,而是實施「兩地兩檢」,那麼廣深港高鐵乘客只能在配備有通關設施的少數內地車站登車。這將大大妨礙廣深港高鐵的效率和靈活性。換言之,實施「兩地兩檢」將極大地損害廣深港高鐵的優勢,使其淪為城際快速鐵路。除了節省時間和享受廣深港高鐵服務的速度和便利之外,「一地兩檢」對於充分釋放廣深港高鐵專案的交通、社會和經濟效益至關重要。
  (三)「一地兩檢」的爭議焦點
  2009年廣深港高速鐵路規劃案正式提出、2010年開始興建之際,所引發的爭議不曾間斷。其中,最重大的爭議在於高速鐵路通車後,自內地搭乘高鐵到香港的旅客,如何完成入境香港的通關程式與手續問題。對此,早在廣深港高鐵計劃提出之際,即規劃採取「一地兩檢」的通關方式;惟當時,該規劃方向即已引發香港民主派、本土派人士的質疑與批評,認為「一地兩檢」可能破壞「一國兩制」、嚴重侵蝕「港人治港」的精神,而有違香港的自治權力,但因當時相關措施的規劃尚未明朗,故此爭議並未擴大。
  至2017年香港立法會在審議「一地兩檢」條例草案的立法階段,其爭議持續擴大;立法會在審議期間甚至爆發現場衝突,4位泛民派議員被逐出會場。而至2018年6月14日香港立法會三讀通過該條例,確立廣深港高鐵旅客入境香港乃採取「一地兩檢」的方式,該問題遂再度在香港政治團體、傳播媒體和社會輿論間引發廣泛的關注和討論。
  原本廣深港高鐵如何處理內地旅客在香港過關出入境的問題,應屬內地與香港雙邊政府的事務,只要經過雙方規劃討論協商,自可實行彼此皆認可的出入境通關機制,而「一地兩檢」即是經過兩地政府長期研討後所決定的可行方案。「一地兩檢」固然是一種相當便利旅客且有效率的作法,香港媒體民調顯示,多數香港民眾也支持廣深港高鐵採取「一地兩檢」以方便旅客,然而「一地兩檢」措施仍無法避免地在香港引發爭議。爭議主要是對於該措施的特殊安排,涉及香港是否應該在香港高鐵站租借土地給予內地方面作為出境口岸?以及內地執法人員能否在香港租借地區執法?又或者內地執法人員所能行使執法權的範圍等問題。
  「一地兩檢」遭到香港民主派和本土派議員的強烈反對,認為香港政府既然在香港土地上劃設「內地口岸區」予內地,並任令內地執法人員在「內地口岸區」行使管轄權,無疑會使得內地的司法力量深入到香港境內,從而將嚴重侵蝕「港人治港」的精神,有違香港基本法和「一國兩制」的原則。而許多香港法律學者和支持民主的民眾也認為,為「一地兩檢」劃設「內地口岸區」是中共安排的「陷阱」,會讓香港喪失一定程度的自治權,香港輕易接受、沒有完善配套,將來將失去更多的自治權力。
  (四)香港特區政府和「政、法精英」在司法覆核前對「一地兩檢」的表態
  香港政府強調,當前往來香港和深圳之間的深圳灣口岸,以及聯通倫敦和巴黎的英法鐵路,其通關機制皆是採用「一地兩檢」的模式。香港政府並指出,由於「內地口岸區」乃是租借予內地的區域,被視為香港特區以外的範圍,所以「一地兩檢」方案並不違反基本法。特區行政長官林鄭月娥亦強調,廣深港高鐵的「一地兩檢」方案,是經香港政府和內地中央政府長期商討所完成的規劃,符合「一國兩制」原則和香港基本法。香港政府運輸及房屋局局長陳帆則公開指出,廣深港高速鐵路是低碳、環保的交通運輸方式,藉此可以連接全內地的高鐵網路,有助粵、港互聯互通和人員往來,能夠促進香港經濟發展並創造就業機會;因此,配合高鐵建設的需要,建立「一地兩檢」這樣高效、省時的通關機制是必要的。
  由於「一地兩檢」方案同意內地執法人員在內地口岸區擁有完整的司法管轄權,而若干香港學者和政治精英主張,為符「一國兩制」原則,避免內地政府在香港擴張統治權與管轄權,有關廣深港高鐵之「一地兩檢」方案,應該只給予內地執法人員與通關手續直接相關的權力,以及內地司法機關只在通關程式方面具有管轄權、適用內地法律;同時,也反對為配合內地搭乘高鐵採實名制的做法(提出證件經登記後始得購買高鐵車票),而要求未來香港民眾購買廣深港高鐵票不須實名制,以免內地政府對社會的監控延伸至香港。
  前香港律政司司長袁國強則指出,在實務上難以釐清哪些法律與通關手續直接相關,所以「內地口岸區」不能只執行內地的出入境法律;同時也明確,「一地兩檢」是由香港特區政府主動提出,不是內地中央政府的決定。「一地兩檢」方案乃是考慮到高鐵運輸交通和通關效率需要,當中沒有任何政治意圖,也沒有破壞「一國兩制」原則。

二、「一地兩檢」的其他競爭性方案的法律問題評述
  在「一地兩檢」安排設計過程中,香港和內地專家也提出了一些替代方案,現對這些替代方案的法律問題做出評述。
  (一)授權模式
  第一個選項是授權模式。根據基本法第二十條,「香港特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。」這項建議要求中央政府授權香港出入境事務主管部門在香港特別行政區負責中央政府和香港特別行政區政府的入境、海關和檢疫事宜。這項建議之前提是中央政府願意將出入境管理局委派給香港出入境事務主管部門。本文認為這是不太可能的,因為出入境管理問題乃是主權問題,允許誰進入和離開內地也可能涉及內地的國家安全。香港出入境事務公務人員作為香港特別行政區的官員,不適合(即便獲得授權)處理屬於中央政府主權範圍的國家安全事項。
  (二)車上檢查模式
  香港中央政策組提議採用車上入境檢查,參考了歐洲之星高速列車在某些國家的做法。此建議認為,當高鐵經過香港特區邊界時,內地入境事務相關公務人員會登上高鐵,對所有乘客進行入境檢查。從法律上講,這個選擇是可以接受的,但實際上卻是不可行的。香港和內地之間的情況與歐洲之星有很大不同。與歐洲較少的乘客數量相比,香港與內地的乘客數量巨大。因此,處理出入境管理檢查是非常困難的,尤其是在內地,如果有人被發現是犯罪嫌疑人或不受歡迎的人,這可能會給列車正常行駛造成很大的干擾,也會給內地執法人員的工作帶來很大困難。因此,對廣深港高鐵來說,車上檢查不是一個可行的選擇。
  (三)增加附件三內地法律目錄
  香港立法會一位議員提議,在九龍終點站實施「一地兩檢」,需要授權內地海關官員在香港管轄範圍內行使權力。他認為,不應允許內地入境事務人員在香港管轄範圍內履行職責,替代方案是在附件三中至少增加一項與海關、出入境管理和檢疫有關的內地法律。根據基本法附件三的規定,附件三所列的若干內地法律在香港特別行政區適用,未列入附件三的內地法律不適用於香港特別行政區。當前,附件三中有12項國家法律,涉及與外交特權和豁免有關的法律、國籍法、國旗法、駐軍法等,沒有關於海關、出入境管理和檢疫事項的內地法律。有人認為,出入境管理法不屬於基本法第十八條第三款規定的「外交」和「國防」範疇,但可以屬於「自治範圍以外的事項」,也可以列入基本法附件三。從中央政府的角度看,一個國家的出入境管理問題和政策屬於主權問題,誰被允許離開或進入內地可能影響內地的國家安全和對外關係。因此,出入境管理法是否屬於可以列入附件三的範圍,答案當然是肯定的。然而,問題是,是否值得通過增加附件三的辦法設置「一地兩檢」?雖然將出入境管理法加入附件三並不困難,只需要經香港特區政府和人大常委會的香港基本法委員會協商後,人民代表大會常務委員會可以決定將其加入。然而,這一方案實際上並不是最好的方案,因為「一地兩檢」可能不僅涉及出入境管理法,還涉及多部以上有關內地出入境管理、海關和檢疫事項的法律。此外,增加附件三的辦法可能會在香港社會引發一定政治反應。
  (四)部分管轄權模式
  美國-加拿大的預清關模式是部分管轄權模式的典型。該模式要求加拿大和美國政府簽訂協定,允許美國出入境管理官員在加拿大機場內的特殊區域履行職責。該地區的主權屬於加拿大,但加拿大為了方便來往於加拿大和美國之間的旅客,允許美國官員為美國政府進行出入境管理、海關和檢疫的預通關。同時,加拿大在國內通過了一項預清關法,允許美國官員根據美國法律在加拿大境內的特定地點(即美國預清關地點)進行出入境管理檢查。但根據這一安排,美國官員只能在出入境管理、海關和檢疫範圍內履行職責。美國官員可將犯罪嫌疑人移交給加拿大執法人員。但在出入境管理、海關和檢疫問題上,美國官員在合理的理由下,確實有權以與乘客穿越美國邊境進入美國領土完全相同的方式進行搜查、身體檢查、扣押、扣留和逮捕。同時,加拿大的預清關法還明確規定,美國官員在預清關區內「拒絕預清關或拒絕人員入境或進口貨物」的決定不在加拿大進行司法審查,以確保出入境管理、海關和檢疫相關的美國官員在指定地點處理的事項不受加拿大法律的干擾。
  (五)絕對管轄模式
  絕對管轄模式的代表之一是巴黎-倫敦歐洲之星列車。英法兩國簽署了一項協議,相互安排,以便每個國家的邊境管理官員可以完全履行其職責,就像他們在本國執行自己的法律一樣。執行職責的指定區域位於其他簽署國的指定區域。歐洲之星模式下的絕對管轄權是指在高鐵站的入境檢查地點內,來自另一個國家的出入境管理官員享有全身檢查、搜查、拘留和逮捕的全部權力,不僅涵蓋出入境管理、海關和檢疫事宜,還有關於其本國其他可逮捕的罪行。
  申根協議為上述模式提供了合法性依據,該協定允許「歐洲許多國家的國際邊界自由行動」。英國未參加該協議,因此擁有申根簽證的旅客在英國還需要遵循傳統的邊境管理方式,他們不會自動獲准進入英國。比利時和法國參加了申根協議,因此,在布魯塞爾乘坐歐洲之星列車的乘客,如果出示有效機票,證明他們打算前往里爾,則可以免除英國邊境管理者在該地點的入境檢查。然而,所有這些列車都從里爾繼續,終止於聖潘克拉斯,而這條路線上的一些服務也在英國的阿什福德或艾貝斯菲特國際站停靠。結果,邊境管理者確定了聖潘克拉斯的出入境管理違法者,其中許多人繼續在英國申請庇護。這被稱為「里爾漏洞」或「申根漏洞」。應該指出的是,英國不是申根協議的簽署國,歐洲出入境管理的湧入已經引起了英國公眾的關注,並導致了英國退歐。出入境管理的湧入無疑是大多數投票支持「英國退歐」的英國選民決定的主要原因。由此可見,申根模式不僅不適合英國,也不適合內地與香港「一地兩檢」。一方面,如果採用像申根協議這樣的共同簽證政策,香港一定會關注內地出入境管理的湧入。另一方面,內地也擔心可能對國家安全構成威脅的人和不受內地歡迎的持不同政見者,可能會根據類似申根模式的政策進入內地邊境而不進行任何邊境檢查。因此,內地一定不會選擇申根模式。
  (六)深圳灣蛇口模式
  「一地兩檢」即併置邊境管理不僅在歐洲或其他西方國家很常見,而且在香港特別行政區與內地之間已經實行了十多年。早在2007年,隨著香港特區與內地之間的貿易及民事活動越來越多,香港希望在交通方面為跨境人士提供更多便利。這種便利需要內地政府協助為香港出入境管理提供「一地兩檢」安排。如前所述,在該安排中,香港從內地即深圳蛇口租來一塊土地,並在指定範圍內執行香港法律。這一制度設計不會引起對主權的任何擔憂,而只涉及香港特區政府和廣東省政府之間的管轄權配置。在這種模式中,香港出入境管理官員在深圳蛇口「一地兩檢」區域內擁有完全的權力,他們根據香港法律執行職責,不僅限於出入境管理、海關和檢疫事項,還包括其他可逮捕的罪行。這是「一國兩制」下實施「一地兩檢」的現有模式,自投入實踐以來,並沒有引起太多爭議。為使這項安排獲得具體的法律依據,香港於2007年通過了《深圳灣口岸港方口岸區條例》(以下簡稱「條例」),並經香港立法會審議通過。該條例第7條明確指出,這是一項旨在實現絕對司法管轄區的「一地兩檢」設計。內地也認為這種模式最具吸引力,因為其不需要涉及增減基本法附件三問題。迄今為止,深圳灣「一地兩檢」運作良好。對邊境嫌疑人的管轄權也沒有引起太多的法律糾紛。

廣深港高鐵香港段「一地兩檢」相關法律問題研究及司法覆核案評述

由於香港法律和內地法律不同,一些內地犯罪嫌疑人在香港可能並未被視為違法,香港將成為內地罪犯的「天堂」。圖為高鐵站職員為旅客作出境檢查

三、「一地兩檢」核心法律問題研究
  從法律的角度來看,反對派反對「一地兩檢」的核心主張包括:第一,允許內地海關和出入境官員在香港履行職責是否違反基本法?第二,「一地兩檢」是否意味著「香港把部分土地讓渡給內地」,侵犯了所謂的「香港主權」,損害了「一國兩制」?第三,香港特殊地位是否會受到「一地兩檢」的侵害?
  (一)「一地兩檢」並未違反基本法
  上述第一項主張的主要依據是《基本法》第22條:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」、「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律」。但本文認為,第22條不適用於「一地兩檢」問題,因為在「一地兩檢」安排下,過境事務由香港和內地政府工作人員分別處理,內地工作人員不會處理或干涉香港的入境事務,反之亦然。此外,從內地的角度來看,出入境管理問題可能涉及到國家安全問題,因此,兩國政府必須就管轄權安排達成協議。如深圳灣模式,香港特區在深圳蛇口租用一塊土地,為香港出入境管理官員履行其職責提供空間。實際上,當前西九龍總站就是採取類似模式,內地政府租用一部分空間,在此空間範圍內,內地官員將根據內地法律履行職責。
  上述第二項主張是毫無根據的,因為香港特別行政區是國家不可分割的一部分,香港沒有所謂的主權。基本法第7條明確規定,「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有,由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發,其收入全歸香港特別行政區政府支配」。因此,上文中的「管理」主要是指不涉及主權問題的過境管轄權。必須指出,香港作為一個特別行政區享有內地其他地區不享有的特權,例如香港特區不需要向中央政府交稅。然而,這並不意味著香港依據基本法享有絕對的自治權,而是同樣需要接受中央的全面管治。
  最後,「一地兩檢」當然不會破壞香港的司法獨立、不會干涉香港內部事務。「一地兩檢」並不是中央政府干預香港的「內部」事務,而是兩個司法管轄區之間就內地與香港公民之間的出入境管理、海關及檢疫事宜進行合作,香港方面是自願的、而非被動受到干預,因此不受基本法第22條的限制。對於因不同司法管轄區而產生的法律衝突,國際上有很多既定的管理原則。雖然香港特區和內地不屬於國際關係範疇,但香港和內地確實是兩個不同的司法管轄區,其中一方的法院無權裁定另一方的案件。因此可以參考類似國際法規則。
  (二)一個國家、兩個司法管轄區的問題
  香港的普通法制度與內地法律制度的主要區別,是前者更注重正當程式,後者則側重於「實質正義」。二者的過渡過程不是一種簡單疊加或交錯,而以更複雜的方式發生。維護這一差異性的重要原因在於,「一國兩制」承諾50年不變,因此允許香港盡可能以移交前的法律制度處理當前事務。
  在「一地兩檢」涉及的司法管轄問題上,內地政府更關心的是他們的犯罪嫌疑人可能借助這一機制逃到香港。由於香港法律和內地法律不同,一些內地犯罪嫌疑人在香港可能並未被視為違法。內地擔心,從內地來的嫌犯可能會將九龍總站視為便於逃亡的途徑,而香港則會成為內地罪犯的「天堂」。其實,自移交以來,內地和香港之間就存在著這種擔憂。在內地和香港特區之間,涉及「一國兩制」下兩個法域法律衝突的一般原則的適用,法律衝突原則可適用於刑事和民事事項。此外,對同一案件或同一人的管轄權主張可能出現爭議。在某些情況下,如果此人有兩個或三個國籍,兩個以上的司法管轄區可能會聲稱他們有權審判案件。此外,跨境犯罪行為,如販毒、走私武器、電信犯罪等,受到普遍管轄。西方學者Ignazio Castellucci也同意在內地與香港特區之間存在管轄權爭議的情況下,已經制定了明確的規則。例如,某項法令是否涉及基本法第19條第3款所界定的「國家行為」。在2011年的剛果案中,人大常委會發布了解釋,確認內地的「國家行為」概念,涉及國家擁有對應司法管轄權的絕對豁免權,也應適用於特區法院。終審法院隨後確認其決定。雖然剛果案件不是確切的情況,但Ignazio Castellucci也發現基本法第158條,「無論喜歡與否,都作為一種機制,在模棱兩可的情況下制定明確的規則」。同時,應該指出的是,在「一國兩制」下,香港與內地的民事和刑事案件可能會產生法律衝突。
  另外,與澳門特區相比,由於傳統和環境的原因,香港法治與內地法治之間的距離肯定大於澳門與內地之間的距離,香港社會對來自內地的思想的抵抗力較大,使其過渡的過程比澳門慢。
  (三)刑事司法協助的問題
  當兩個地區或國家對同一犯罪行為擁有管轄權時,就面臨司法協助的設計問題。同樣,內地和香港之間也涉及刑事司法管轄權問題,例如反對派經常提起的遣返安排。當前,很多香港人擔心有關政治和經濟方面的法律差異。例如,一個香港人在內地殺了人,逃到香港特區;第二,一個內地人殺害了香港特區的內地人;第三,香港人在香港殺了人,逃往內地;第四,內地人在內地殺了人,逃到香港特區。這些情況將引發司法管轄的衝突,需要雙方通過司法協助解決問題。
一方面,兩個司法管轄區內的犯罪行為。引渡罪犯的國際慣例基本上考慮了雙重犯罪原則,這意味著在香港和內地都認為行為是犯罪的,就可以引渡。不過,根據這一原則,大多數國家不逮捕或引渡所謂的「政治」罪犯。如果這一原則適用,其可能會減輕香港人對「一地兩檢」問題的擔憂。
  另一方面,應該執行「死刑不引渡」的原則。鑒於香港與內地的差異,內地當局和學者一再主張,國際法上的衝突原則可能適用於香港和內地的情況,但並非沒有保留。因為香港和內地處於在死刑制度設計上存在顯著差異的情況,這是一個無論何時發生管轄權爭議都需要列入討論議程的問題。死刑差異是否構成拒絕移送的決定,目前在內地和香港的司法協助事項上仍是一個懸而未決的問題。
  在解決管轄權可能發生的衝突時,除參考上述兩項原則,也需要考慮以下政治目的:第一,維護一個主權國家的統一;第二,「一國兩制」下兩個司法管轄區的相互尊重;第三,司法效率和效果。
  目前,西九龍總站內地與香港特區政府的邊界位於終點站的不同樓層,因此司法管轄的分界線是相當清楚的。一人在一個樓層(管轄區)內犯罪,逃往另一個樓層(管轄區)的,可以適用管轄間爭議的一般原則。建議廣東省政府和香港特區政府可考慮簽署一項協議,以明確法律衝突下管轄權爭議的原則。一旦這些原則得到商定和明確,司法終端的運作會給公眾帶來更大透明度,從而減少香港民眾不必要的擔憂。

四、「一地兩檢」司法覆核評述
  廣深港高鐵香港段自投入運行以來,遭香港民主派議員批評是「割地方案」,香港大律師公會就質疑「一地兩檢」涉嫌違反基本法,做法仿如等同宣布「但凡全國人大常委會所說符合的便是符合」,形容是回歸後在香港落實基本法的最大倒退。五名反對派人士包括社民連梁國雄、青年新政梁頌恒、新民主同盟古俊軒、郭卓堅及社工呂智恒,先後入稟申請司法覆核。2018年12月13日,香港高等法院做出司法覆核,判定「一地兩檢」符合基本法。判詞同時強調,「一地兩檢」真正體現香港實施高度自治。
  (一)香港政府專家證人北京大學王磊教授意見簡述
  1.全國人大常委會的決定權。王教授在其專家證人證言的第一次報告的第3.1段表明:《中華人民共和國憲法》第67(1)條規定,全國人大常委會有權監督憲法的實施,該項權力適用於《中華人民共和國憲法》第31條,該條實施了設立香港特別行政區所依據的「一國兩制」原則。因此,根據中華人民共和國憲法,全國人大常委會有權決定某一特定事項是否符合「一國兩制」原則和基本法。
  2.全國人大常委會的監督權。根據基本法第2、17(2)、(3)、158(1)條,全國人大常委會還有權監督其執行情況,並決定某項安排是否符合基本法(王教授第一次報告第4段)。
  3.全國人大常委會實現權力的方式。全國人大常委會可以通過發布「決定」來行使這種監督權,而全國人大《批准2017年11月18日廣東省人民政府與香港特別行政區政府簽署的<合作安排>》就是這種具有法律效力但並非法律的「決定」(王教授第一次報告第3.15至3.2段)。
  4.全國人大常委會決定的效力。正因如此,特別處理合作安排與基本法的一致性問題的全國人大常委會決定具有法律效力,並對內地政府當局具有約束力(王教授的第一份報告第5至7段)。全國人大常委會決定對香港特區,包括香港法院具有約束力。首先,人大常委會行使國家意願;其次,全國人大常委會有權監督憲法的實施;最後,全國人大常委會是授權成立香港特區及其政府機關的主權機構(全國人大)的一部分(王教授第一份報告第9段)。
  (二)原告專家證人香港大學傅華玲教授意見簡述
  1.全國人大常委會可採用「決定」的形式行使其監管權(傅教授第1號報告第20段)。
  2.全國人大常委會作出的決定提供權威的法律標準(傅教授第一份報告第26段)。
  3.根據中華人民共和國憲法,全國人大常委會擁有決定安排是否符合憲法和法律的獨家權力,而人大常委會作出的決定本身就證明了有關安排的合憲性(傅教授第一份報告第53段)。
  4.全國人大常委會決定涉及中央與香港特區之間的關係,並且在「實質內容」中,雖然不是「形式」,但是根據第158條對基本法作出解釋(傅教授第一次報告第63和64段)。
  5.全國人大常委會決議亦具有解釋基本法的功能(傅教授第一份報告第68段)。
  (三)對以上專家意見的評述
  傅教授認為:首先,全國人大常委會不適宜通過作出決定來解決「一地兩檢」的合法性問題;其次,相反,全國人大常委會應根據基本法第158條做出解釋,以處理有關事宜。本文不同意傅教授觀點,認為,重要的不是人大常委會是否適當(或不適當),或是否有其他替代方法,可以通過作出決定來處理此事,而是人大常委會是否有合法權力這樣做。如前所述,本文認為人大常委會根據內地法律擁有此類法律權力。
  其次,本文認為基本法具有排他性,全國人大及其常務委員會有權通過基本法的機制監督基本法的實施,但不能在基本法的框架之外制定對香港有法律約束力的規定。
  第三,主張人大制度不在香港實施並不是否定人大至上的憲法原則和全國人大最高權力機構的地位。而只是強調全國人大在制定基本法和決定在香港實施「一國兩制」時,全國人大自願選擇以自我限制的方式,為香港制定一種有別於人大制度的憲制,以實踐第31條中提及的特別行政區的概念。
  最後,憲法與基本法同時規定了人大常委會的法律解釋權。但憲法規定的立法解釋和基本法規定的立法解釋之間有重要區別,前者是全面的、無限制的,後者在人大常委會和香港終審法院之間有功能上的合作分工。基本法第158條在確立人大常委會的全面解釋權後,又對基本法的解釋權按照自治範圍內條款和自治法範圍外條款的分類,進行了功能上的劃分。該條第二和第三款對香港法院的授權是有其獨特的憲法意義的,並不因為158條第1款的普遍解釋權而變得無關緊要。這種對自治範圍內條文解釋而制定制度設計是對158條第1款的制度約束。
簡浩賢係香港航空顧問
諸悅係中國社科院法學所學術助理

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