完備香港「一國兩制」 體系若干問題的思考缩略图

完備香港「一國兩制」 體系若干問題的思考

中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),對香港「一國兩制」的治理體系提出兩項重大任務:一是全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針;二是健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度。

完備香港「一國兩制」 體系若干問題的思考

中共十九屆四中全會審議通過的決定,對香港「一國兩制」治理體系提出兩項重大任務。圖為十九屆四中全會會場

具體來說,《決定》提出的第一項任務是,全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針,堅持依法治港,維護憲法和基本法確定的憲制秩序,把堅持「一國」原則和「兩制」差異、維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高特別行政區自身競爭力結合起來,完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制,堅持以愛國者為主體的「港人治港」,提高特別行政區依法治理能力和水平;

第二項任務是,健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度,完善中央對特別行政區和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對基本法的解釋制度,依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力,建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,支持特別行政區強化執法力量,健全特別行政區行政長官對中央政府的負責制度,支持行政長官和特別行政區政府依法施政,完善香港融入國家發展大局、同內地優勢互補、協同發展機制,推進粵港澳大灣區建設,支持香港發展經濟、改善民生,著力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題,加強香港對社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育,增強香港國家意識和愛國精神,堅決防範和遏制外部勢力干預香港事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動,確保香港長治久安。

全國人大常委會法工委主任、港澳基本法委員會主任沈春耀將上述兩大任務闡述為5項較為具體的任務,其中第1項任務相當於第一項大任務,第2、3、4、5項相當於第二項大任務。對上述香港「一國兩制」治理和能力的現代化,任何一篇短文都是難以進行全面闡述的,筆者僅對其中若干重要法律問題,結合個人長期以來的研究和思考,進行初步論述。文章所論為筆者個人觀點和看法。


 

一、維護憲法基本法確立的憲制秩序,

完善香港特區同憲法和基本法實施

相關的制度和機制

 

維護憲制秩序本來是不言而喻的,但這裡的「憲」,不僅是指基本法,也同時指憲法。不能說基本法是「小憲法」,就代替了憲法。憲法和基本法是特殊的母法和子法的關係。即使香港基本法有與憲法不同的規定,也是符合憲法的,這是「一國兩制」的特點。由此可以推斷:(一)基本法有的、憲法也有的規定,兩者的規定不完全相同,香港按基本法做;(二)基本法有的、憲法沒有的規定,香港按基本法做;(三)基本法沒有的、憲法有的規定,香港按憲法做,但如有疑問,由全國人大常委會釋憲;(四)基本法、憲法都沒有的規定,可由全國人大創制。在特定條件下,全國人大常委會也可以創制。然而,全國人大常委會迄今尚未對憲法作出解釋,只有作了解釋,才能維護憲法、基本法確定的憲制秩序。

堅持「一國」原則和「兩制」差異,這是必然的,也是「一國兩制」之要務,不論是在內地,還是在香港,「一國」的基本概念不可能兩樣。「兩制」不但內容有差異,份量更不是平等、均等。「一國」和「兩制」之間是有前提、有主次、有先後的關係的。「一國」是皮,「兩制」是皮上不同範圍的毛,「皮之不存,毛之焉附。」「一國」是沒有期限的,但「兩制」是有期限的。在任何情況下,「兩制」之毛,不得破壞「一國」之皮。在法律規定的期限內,「一國」需要保護「兩制」,「兩制」也要自保。「兩制」之間唇亡齒寒,共享共榮。

中央對特別行政區的全面管治權,香港特區要堅決維護,不能處處防範、抵制中央行使權力,不能使中央權力和地方權力之間成為「零和」遊戲。對香港特區行使的高度自治權,中央要給予保障,給予監護,但也有必要加以監督,不能放任自流,自生自滅。對港府行使高度自治權的過錯,中央是要兜底的,是要承受責任和後果的。因此,中央事先的指導、事後的監督,都是有必要的。

 

二、堅持以愛國者為主體的「港人治港」,

提高香港特區依法治理能力和水平

 

對以愛國者為主體的「港人治港」的實質性內涵,除了鄧小平所給出的描述外,在理論上還沒有得到全面的闡述,更沒有在實際中得到很好的貫徹和落實。在中國歷史上,當地人治理當地是不可能的事,但在理論上,愛國的當地人治理當地應當是可能的。但關鍵在於如何讓部分有能力的、愛國的當地人走上治港的崗位。由於缺乏必要的制度和機制、缺乏適當的主導者,以及港英當局留下的隱患和傳統勢力的影響,內地外來移民即使已經成為港人、曾在內地求學和工作的港人,通常也很難進入「治港」的人才庫裡,即使已經進入人才庫,也很難被重用。而現行人才庫中的部分人,往往差強人意。事實上,這樣的人才庫並不完整、也不健全,甚至可能根本不存在。而中央和地方都需要這樣的人才庫。

就名義上說,「港人治港」在行政、立法和司法的比重,並不完全相同,存在差異。「中國籍」的要求,在行政長官和主要官員是百分之百;在立法會是百分之八十;在司法機關則只有兩人。即使要求如此寬松,但該要求還不算是真實的、嚴格的要求。具有外國國籍、外國居留權者,只要放棄,搖身一變就可以符合「治港」資格,「愛國」只是一項虛擬的要求。在一般市民心中,「國籍」只是一扇方便之門,而不是對國家及其憲制的效忠義務。對共產黨領導的多黨合作制和社會主義制度以及「兩制」的同樣忠誠,其實意味著同樣不忠誠。當「愛國」和「愛港」之間出現矛盾時,恐怕也沒有任何一位香港特區政要可以處理得好。

與港英管治相比較,香港特區治理有三塊短板。一是類似英國負責決策的殖民地部,港英當局沒有給回歸後的香港留下任何參與決策人員,特區政府決策往往缺乏周詳的考慮,特別是涉及中央和香港特區關係的部分。二是回歸前存在的政治部,回歸後不再存在,涉及危害國家安全和社會治安秩序的重大問題,大部分都無法處理,只能大事化小,小事化了,日積月累,積重難返。三是政務職系(政文兼任)的公務員,即使回歸前後都存在,但職能不同。在回歸前,這個公務員隊伍核心不必「政治中立」;回歸後,根據「高官問責制」和「進一步政治委任制」,卻被要求「政治中立」,公務員中的精英失去原先的固有職能。如以上問題不能撥亂反正,香港的治理能力和水平是根本無法提高的,以愛國者為主體的「港人治港」也只能是空話。回歸前尚能保護英國國家安全的法律,在回歸後卻無法得到適當的執行。

完備香港「一國兩制」 體系若干問題的思考

香港回歸前存在的政治部,回歸後不再存在,涉及危害國家安全和社會治安秩序的重大問題,大部分都無法處理,只能大事化小,小事化了,日積月累,積重難返。圖為曾用作香港警務處政治部拘留所的域多利道扣押中心

 

三、健全中央依照憲法和香港基本法

行使對香港特區全面管治權的制度

 

在單一制國家,中央是國家主權的行使者,中央和地方之間不發生分權的問題,中央可以依照憲法和基本法,行使對香港特區的全面管治權。只要沒有與現行的憲法和法律相抵觸,就可以行使。但目前社會上對全面管治權的論述,往往從主權說起,沒有結合基本法來看,這樣就看不出與內地有何區別。從基本法來看,中央對香港全面管治權還是可以分為三種的。第一種是中央管理的事務;第二種是涉及中央和香港特區關係的事務;第三種是香港特別行政區自治範圍內的事務。

對這三種事務,中央的管治權有不同的體現,不可能一刀切。例如對第一種事務,特區雖有建議權,但主要由中央來處置;對於第二種事務,特區雖有參與權,但主要由中央來決定;對於第三種事務,特區雖有管治權,但還要接受中央的監督。把香港的事務分為國防外交和自治範圍兩類是不符合事實的,也是不符合基本法的,是誤導性的。

對依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力,國務院港澳事務辦公室主任張曉明在十九屆四中全會輔導讀本中提出,主要有十類:第一類是創制權,如是否實行「一國兩制」;第二類是組織權,如決定香港特別行政區的行政、立法、司法機關的產生和職能;第三類是制定、修改和解釋基本法,如立法解釋和司法解釋的關係;第四類是監督權,如對自治範圍內事務的監督權;第五類是指令權,如中央政府給特區行政長官發出指令;第六類是外交事務權,如處理香港的外交事務;第七類是防務權,如處理香港的防務;第八類是實施全國性法律的權力,如通過基本法第18條將全國性法律引進香港;第九類是戰爭和緊急狀態宣布權和處理權,如事先是否需要駐軍維持治安;第十類是對香港特區作出新授權的權力,如特區自治範圍內未明示的權力。

主權就是立法權,擁有主權、進行立法不難,但主權者不能行使法律禁止的權力。對法律沒有明確規定的權力,通常不受限制,除非受到監督該權力行使的中央國家機構有質疑。如果沒有這種質疑,中央是有權行使法律不禁止的權力的。基於此,中央行使權力機制是否需要完善,未必是個問題。例如:憲法第62條第16項規定的「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」,就不必具體規定。

 

四、維護國家安全的法律制度和執行機制,

支持特別行政區強化執法力量

 

維護國家安全的法律制度,是指基本法23條立法,但應當還有「五個不限於」的情況:

第一,不限於23條,還有第18條第3款,規定有關國防、外交和其它按基本法不屬於自治範圍內的全國性法律,也可以列入附件三在特區實施。

第二,不限於23條的七宗刑事罪,得以過渡、不抵觸基本法的香港現行法律可以經過「適應化」來保護中國及其香港特別行政區的安全,也應當包括在內;有的原有法律條文還可以修改,以滿足維護國家安全的需要。

第三,不限於刑事法律,還包括涉及國家安全的行政管理法、社會管理法、環境保護法、國防法、國際軍事法、金融法、戰略資源法、糧食安全法、文化競爭法、科技創新法、網絡信息法、民族區域自治法、宗教法、反恐怖主義法、公共秩序法、衛生法、核能利用法、外層空間法、海洋法、境外利益保護法等法律體系,該體系是非常龐大的。

第四,不限於成文法。在憲法和香港基本法框架下,香港適用的法律包括行政命令、條例、附屬立法、普通法(衡平法)、習慣法等形式。制度可以指體制、運行模式、行使主體和被行使主體、價值取向等內容,法律和制度是不能分開的。

第五,不限於立法。《孟子,離婁上》說:「徒善不足以為政,徒法不能以自行。」沒有適當的執行機制,任何法律制度都是空話。如何「為政」,如何「自行」,就是執行機制的問題。如何使法律條文可以操作,還要由適當的人、有相當水平的實施,法律制度的運行有合法依據、充分理由以及為大多數人所接受,這就是執行機制所要處理和解決的問題。當今之際,香港應當依法依規止暴制亂,強化提高執行力量,尤其重要。中央可以協助設置,也可以自行設置。

 

五、完善中央對特區行政長官和主要官員

的任免制度和機制,

健全特區行政長官對中央的負責制度

 

從憲法學和政治學看,被任命者和被提名者要向任命者和提名者負責。行政長官通過在當地選舉或協商產生,就要向香港負責;由中央政府任命,就要向國務院總理負責。但內地有港澳事務協調小組存在,故特區行政長官也要向該小組組長負責。國家元首代表國家,行政長官也要向國家主席負責。特區政府要向立法會負責,作為政府首長的行政長官也要向立法會負責。也就是說,行政長官在地方要向香港特區、向立法會負責;在中央要向國家主席、國務院總理、港澳小組組長負責。這是相當複雜的體制,需要簡化,否則難以運作,浮於形式。

主要官員由行政長官提名,中央政府任命,故主要官員既向行政長官負責,又向中央政府負責。但在職務上,局長向司長負責。副局長和政治助理,由局長推薦,由行政長官任命,故要向局長負責,又要向行政長官負責。作為主要官員的司長是雙重負責的,作為主要官員的局長是三重負責的,作為主要官員的警務處長、入境處處長、海關關長是四重負責的。副局長和政治助理也是多重負責的。但香港不採用內閣制的負責制度,主要官員是不必向立法會負責的。即使如此,這也是相當複雜的體制。

基本法沒有提到行政長官的罷免,只提到立法會通過彈劾後,交中央政府決定,但這不意味著,彈劾是中央政府罷免行政長官的必經程序。中央政府罷免行政長官既可由立法會發動,也可由中央政府自行決定。主要官員的罷免較為簡單,可經行政長官建議、中央政府決定。但由於主要官員要向中央政府負責,中央政府也可直接罷免主要官員。

行政會議是協助行政長官決策的。回歸前,行政會議的會議記錄是要報備的,但回歸後就不再這樣做。這不利於中央對行政長官決策的了解和監督。

 

六、全國人大常委會對香港

基本法的解釋制度

 

香港基本法第158條規定全國人大常委會對該法的解釋制度,該條規定與西方普通法地區有關安排不同。香港要正確理解和處理立法解釋和司法解釋的特點及其關係,解決「違例(香港人權法案條例)審查權」、「違法(香港基本法)審查權」、立法解釋和司法解釋發生矛盾的處理、該法的分類權,以及終審權和基本法最終解釋權的關係,都是需要搞清楚的問題。

就基本法的解釋而言,全國人大常委會的立法解釋具有主權性、一般性、主動性和抽象性等特點,香港法院的司法解釋具有授權性、具體性、被動性和案件關聯性等特點,這種不同解釋特點的結合也可以說是法律制度。健全的法律制度應當是被正確理解的、得到認真執行的,香港離這個健全目標還有一定的距離。

香港的終審權是與基本法最終解釋權分離的。終審法院可以解釋基本法,但該解釋不是最終的,不論屬於哪一類的條文。既然該解釋權不是最終的,就可能出錯,就不可能行使所謂「違法(香港基本法)審查權」,以免解釋出錯,導致條例被廢除,到後來發現原來是終審法院解釋錯了,要改回來。

終審法院也不能行使所謂「違例(香港人權法案條例)審查權」。理由有三:一是條例之間是平等的,沒有位階高低之分,就不發生審查的問題;二是《香港人權法案條例》基本上是由《公民權利和政治權利國際公約》轉換而來的,該公約的解釋權屬於國家(中央),香港法院包括終審法院不能越俎代庖;三是香港基本法與《香港人權法案條例》的文字大部分基本相同,香港法院包括終審法院不應當借此架空全國人大常委會對基本法的解釋權。

立法解釋和司法解釋可能發生矛盾,由於立法解釋相當於被解釋的法律條文,立法解釋的法律地位是高於司法解釋的。兩者出現矛盾時,香港特區的行政、立法、司法機關應當遵守立法解釋,中央政府應予監督。如有不遵守的情況,中央有權督促政府更正。對於基本法條文的分類,由於涉及是否有終審法院提請全國人大常委會解釋的問題,終審法院也不應該「近水樓台先得月」,應當通過適當的機制提示全國人大常委會注意。

 

七、完善香港融入國家發展大局、

同內地優勢互補、協同發展機制,

推進粵港澳大灣區建設

 

與新加坡不同,東盟不是新加坡的靠山,但祖國大陸卻是香港的堅強後盾。但香港特區也要強調自力更生,奮發圖強,自強不息,發揮自身的競爭力和創造力,發揮香港本身的優勢。中央和地方都要發揮各自的主動性和積極性,都要對「一國兩制」作出貢獻,發揮作用。

粵港澳大灣區的合作發展有兩個優勢,分述如下:

一是大灣區11個城市各自協同發展的優勢。2017年7月,由國家發改委牽頭,廣東省政府、香港特區政府、澳門特區政府四方簽訂了《深化粵港澳大灣區建設框架協議》,國家主席習近平出席了簽訂儀式。這意味著,中央政府將從中協調,發揮大灣區不同城市的不同強項,讓不同的城市發揮聯動、協同效應,起互補作用。有中央的領導和協調,有國家發改委作為專業指導單位的具體指導,利用大數據的分析,有可能實現區域和專業整合,避其害、化害為利、發揮其利,發生正面的、規劃的、中長期效應。大灣區建設既已成為國家戰略,就可以發揮建國以來國家集中各方面力量辦大事、辦好事、辦對大家有利的事的優勢,在大灣區本身有利條件和環境的配合下,把大灣區的事做好、做大、做強。只要大灣區不同城市的優勢都得到發揮,大灣區就可以加快協同發展。

二是大灣區內「一國兩制」的優勢。內地9個城市,都是在沿海改革開放具有領先地位的城市,但與港澳相比,開放程度還有所不逮。在新時期中國特色社會主義深入改革開放過程中,還可以繼續向香港、澳門學習,取長補短,吸取資本主義市場經濟的有關制度和機制經驗,但要有所揚棄、有所取舍、有所變通、有所提高、有所把握,而不是簡單移植和抄襲。如果沒有大灣區的機遇,這種借用取鑒、評估吸收的過程會較為漫長;有了大灣區的整合,就可以大大縮短。預計在內地全面建成小康社會期間,這個學習和消化的過程就有可能基本實現。

然而,我們應當認識到,香港資本主義經濟也不是任何制度和機制都是優越的。回歸以來的歷史也說明,港澳的優勢在國際競爭中有所退化,未能適應港澳本身發展,未能適應與內地的融合,有吸取精華、排除糟粕、再認識、再提高的需要。這不是自我貶損,而是實事求是。以香港為例,回歸之初,香港特區的GDP約占內地的五分之一;20餘年後,這個比例變成四十分之一了。香港不可能維持永遠優越,更不能抱著永遠超越的態度。如果沒有大灣區的安排,香港在發展過程中優勢將慢慢消褪,逐漸沉淪。港澳如不願意融入大灣區,自身的發展將難以為繼。大灣區建設為香港和澳門,尤其是香港,提供了反思、反省、求變、求進的機會。

 

八、支持香港發展經濟、改善民生,

著力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾

 

回歸前,香港經濟、民生、發展等深層次矛盾已經存在。回歸後,影響香港發展和穩定的深層次問題不但沒有解決,而且還不斷有新的問題發生。這些問題主要有:

(一)土地供應。聯合聲明附件三「關於土地契約」規定,回歸前所批出的新的土地,每年限於50公頃,不包括批給香港房屋委員會建造用於出租的公共房屋用地。立法局秘書處發布於1997年4月的《香港的土地供應》中提到,1988年至1996年(截至3月31日)香港已發展土地用途共17,500公頃,其中住宅4,300公頃,租住公屋1,400公頃,超出聯合聲明的規定。從這個數字看起來,香港每年需要1,700-2,000公頃的土地。香港應當從填海造地、優化郊野公園、農村土地轉換、溶洞的利用等方面多管齊下。這是可以通過適當的規劃和決心實現的。

(二)房屋供應。回歸前後,香港房價繼續攀升,房價受土地供應的影響至巨。董建華為了解決房屋供應問題,提出每年興建8.5萬套房屋的計劃。可惜遭到1997年10月的亞洲金融風暴的衝擊,他未能因應金融市場、財政情況以及陸港往來情況,作出調整。比如,如果8.5萬套過多,5萬套是否可以?目前也還看不出港府每年可否提供5萬套房屋。這也是可以通過適當的規劃和決心來實現的。

(三)退休保障。香港直至2000年才推行強積金,每個僱員供款5%,僱主供款5%,兩者相加10%。也就是說,每年供款只有月薪的120%。即使假設工資增長抵消了通貨膨脹,30年強積金供款也只相當於36個月的工資。即使強積金每年增長率能有5%,也無法負擔30年後相關僱員的晚年生活。而事實上,接受強積金投資的機構並不是政府,也不保底,大部分強積金機構並沒有每年5%的增長,有部分甚至還虧損。香港的大部分打工仔晚年不能不向政府伸手。將來一旦香港經濟增長弱化、外匯儲備下降,這將成為香港社會的危機。

(四)三大產業比重。在任何社會中,三大產業都應維持一定的比重,但唯獨香港是服務業獨大,製造業幾乎消亡,農業式微。服務業的比重雖然龐大,但大部分還是低端服務業。香港應當適當發展漁農業、發展科技產業、發展高端的服務業。但究竟如何吸取深圳經驗,發展科技產業和高端服務業?依舊任重而道遠。

 

九、加強香港對社會特別是公職人員和青少年的

憲法和基本法教育、國情教育,

增強港人國家意識和愛國精神

 

回歸前,港英當局推行的是「去中國化」教育、「好市民」教育,培養了大批「順民」。然而,回歸後,特區政府未能真正抓準香港教育的問題,在沒有進行「去殖民化」教育的前提下匆匆推出脫離實際的一系列「教改」措施和方案,推行所謂「獨立思考」的「批判教育」,要求高中生建立自己的世界觀,有獨立的思考、批判的能力,這些揠苗助長、好高騖遠的做法,適得其反。

回歸後香港不少學校的基礎教育都是有缺陷的,例如:憲法教育基本闕如,基本法教育是庸俗化的,國情教育是缺乏民族感情的,中國歷史教育是不斷減損的,中華文化教育卻是沒有主體意識的。對「一國兩制」的正當性問題,未做闡述,把法治吹到天上去,但卻被說成有「有法可依」、「有法必依」、「以法限權」、「違法達義」四個層次的誤導性的表述。其中第三層錯誤理解了主權的含義,第四層離開了討論的範疇,出現邏輯錯誤。在這種謬論指導下,到一定的時候,香港的所謂「好市民」竟然大都成為「刁民」了。

香港公職人員和青少年的教育如何撥亂反正,是一項非常艱巨的任務。筆者認為,中央和特區都要認識到,教育並不單純是特區自治範圍內的事務,而是涉及中央和特區關係的事務。相關教育要有鮮明的、貫穿性的主題:就是闡明實現中華民族偉大複興的中國夢的決心,維護祖國統一和民族團結的必要性、強化國家安全和國防力量的重要性,展現以本國建設為本又有開放兼容面向世界的胸懷、闡述中國特色社會主義的優越性,具有深入淺出的國情教育和形勢政策說明,具有民族精神和時代精神的弘揚,具有黨史、國史、改革開放史和世界文明史有機結合的內容,對中華優秀傳統文化傳承和發揚,對習近平治國理政思想的教育等。

在「一國兩制」下,香港的國民文化精神的教育,與內地可以有所不同,但絕大部分和關鍵部分應當相同,有少部分可以反映地方特點,但也應當注意在其流變中闡明其淵源和傳承。

完備香港「一國兩制」 體系若干問題的思考

在「一國兩制」下,香港的國民文化精神的教育,與內地可以有所不同,但絕大部分和關鍵部分應當相同。圖為正在進行國情教育的某小學

 

十、堅決防範和遏制外部勢力干預香港事務和

進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動,

確保香港長治久安

 

從香港回歸以來發生的外部勢力干預香港事務、危害國家安全和社會治安的實踐來看,根本上還是維護國家安全的法律制度和執行機制不夠完善,特別是執法力量匱乏,中央受到不同程度的排斥。主要體現在:大部分執法、司法人員不認為非暴力犯罪可以治罪;大部分官員和市民認為危害國家安全的犯罪是政治犯罪;大部分犯罪的青少年認為即使是暴力犯罪,他們也是「違法達義」。

在這種情況下,香港成為一座不設防的城市,成為外部勢力和內部反對勢力共同破壞香港繁榮穩定的基地,成為顛覆內地社會主義制度的基地。有鑒於此,單靠香港地方性政權是不能保證香港的長治久安的,必須依靠中央方方面面的力量,結合香港的愛國愛港的力量,才能積極作為、有效作為。


作者係全國港澳研究會理事、

深圳大學港澳基本法研究中心教授


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