應由行政長官依據基本法直接宣告違反憲制性誓言的立法會議員喪失出任資格

文|紫荊研究院高級研究員 寒礁

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針對郭榮鏗主持立法會內委會時惡意“拉布”,導致內委會停擺的情况,國務院港澳辦和香港中聯辦發言人發表一系列聲明,譴責其表現違反誓言,亦涉嫌公職人員行爲失當。經過一段時間公開討論,香港社會已經形成一些主流意見,如:“兩辦”發聲是中央政府授權機構對香港事務行使監督權,是中央對港“全面管治權”的一種體現;中聯辦爲中央授權專責處理香港事務的中央政府派出機構,不受基本法第二十二條有關規定約束;現任立法會內務委員會主席可繼續行使權力,處理因選舉主席出現過度延誤而引致的問題,特別是重要和急切的事務;對郭榮鏗等涉嫌公職人員行爲失當,律政司應儘快予以起訴等。這些都是“兩辦”聲明起到的積極正面效果。

必須看到,郭榮鏗之流决不會因爲“兩辦”聲明和香港社會的主流意見,就放弃政治“攬炒”,上述共識也不可能在較短時間內有效解决立法會的憲制性危機。“兩辦”發聲是中央授權機構對涉及中央與特區關係、對特區高度自治權落實情况依法提出的權力性監督意見,應依法得以落實,而不能變成“輿論性監督”。按照基本法,郭榮鏗之流違反憲制性誓言的行爲不屬於立法會自身處理的事務,行政長官應履行“負責執行基本法”的職責,直接依據基本法第一百零四條宣告郭榮鏗等喪失出任立法會議員的法定要求和條件,從而儘快從根本上破解當前立法會的憲制性危機。具體分析如下:

一、違反憲制性誓言不適用基本法第七十九條

有意見認爲,議員資格存續與否屬立法會事務,適用基本法第七十九條規定,即立法會議員如“行爲不檢或違反誓言而經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責”,立法會主席即可宣告其喪失議員資格。這裡所指的“誓言”是全部誓言,是對誓言的一般性規定。立法會議員誓言全文爲:“本人就任中華人民共和國香港特別行政區立法會議員,定當擁護《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,效忠中華人民共和國香港特別行政區,盡忠職守,遵守法律,廉潔奉公,爲香港特別行政區服務。”違反誓言全文中的任何部分,都可經“立法會出席會議的議員三分之二通過譴責”這一程序後,由立法會主席宣告其喪失議員資格。

必須看到,在作出對違反誓言一般性禁止規定之外,基本法第一百零四條以及2016年全國人大常委會對該條法律的解釋(該解釋與基本法具有相同法律效力),對特區行政、立法和司法等高級公職人員的宣誓還作出了特殊性規定。第一百零四條規定:“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區。”這是從憲制層面對誓言作出的特殊性要求。

在適用法律時,既有一般性規定又有特殊性規定的情况下,應優先適用特殊性規定處理。郭榮鏗之流惡意“拉布”癱瘓議會功能,阻止國歌法本地立法的行爲,有違的是基本法第一百零四條規定的憲制性誓言,應優先適用基本法第一百零四條及其相關解釋進行處理,而不是依據基本法第七十九條在立法會處理。

二、基本法第一百零四條對立法會議員違反憲制性誓言的法律後果有明確規定

全國人大常委會對香港基本法第一百零四條解釋的第一條規定:“‘擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區’,既是該條規定的宣誓必須包含的法定內容,也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件。”基本法中“就職”與“出任”是兩個不同的法律概念。“就職”是一個時點,而“出任”指的是時段,是“出來擔任”該公職延續的全過程。違反了基本法第一百零四條所列憲制性誓言,也就不再具備基本法規定的出任議員的法定要求和條件了,當然應即時喪失議員資格。

立法會是香港特別行政區重要的政權機構。郭榮鏗等人惡意造成內委會停擺,企圖癱瘓立法會,這已直接妨礙香港特別行政區政治體制的有效運作,衝擊憲法和基本法確立的香港特別行政區的憲制秩序。國歌是國家的象徵,《中華人民共和國國歌法》已於2017年11月4日列入基本法附件三,儘快完成該法的本地立法工作是香港特別行政區立法機關應盡的憲制責任,而郭榮鏗之流却敵視國歌法,公然宣布反對在香港特別行政區使用國家象徵。由此可見,郭榮鏗之流的行爲不只是違背了就職時所作的憲制性誓言,而且還造成其喪失了出任立法會議員這一公職的法定要求和條件。

如果一名立法會議員已經不再擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、不再效忠中華人民共和國香港特別行政區,却還可以繼續擔任依據基本法設立的香港特別行政區的立法會議員,這當然不符合基本法的立法原意。

三、行政長官應依法宣布有違憲制性誓言的議員不再具備議員資格

接下來的問題就是,應該由誰來宣布取消郭榮鏗之流的立法會議員資格呢?基於前述分析,郭榮鏗之流違反憲制性誓言,已由基本法第一百零四條明確規定爲不具備出任立法會議員的法定要求和條件,不再需要由立法會依據基本法第七十九條進行處理。

那麽適合由誰來處理呢?基本法第四十八條第二款有明確規定:香港特別行政區行政長官行使的職權包括“負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律”。“負責執行本法”當然包括負責執行基本法第一百零四條的規定,因此,對於郭榮鏗這種有違憲制性誓言的情况,應當由行政長官直接宣布褫奪其議員資格。

四、中央政府在認定及處理特區立法會議員有違憲制性誓言問題上亦有法定權責

2016年全國人大常委會對基本法第一百零四條所作解釋第三條規定,“《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第104條所規定的宣誓,是該條所列公職人員對中華人民共和國及其香港特別行政區作出的法律承諾,具有法律約束力。宣誓人必須真誠信奉並嚴格遵守法定誓言。宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行爲的,依法承擔法律責任。”

郭榮鏗之流敵視國歌法,反對在香港特別行政區使用國家象徵,已經違反“效忠中華人民共和國”,有足够理由認爲他們已經不再認同“一國”原則。根據憲法,中央人民政府是國家最高權力機關的執行機關;根據香港基本法第十二條規定,香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。中央人民政府依照憲法和基本法對香港特別行政區行使全面管治權,完全有權處理郭榮鏗之流有違憲制性誓言的問題。中央人民政府可以自行處理,也可以根據基本法第四十八條第八款規定〔香港特別行政區行政長官行使下列職權:(八)執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令〕,向行政長官發出指令,由行政長官依據指令來處理相關問題。

行政長官依法履行“負責執行基本法”之責,儘快依據基本法一百零四條,宣布違反憲制性誓言的立法會議員因不具備出任公職的法定要求和條件而離任,有利於進一步落實行政長官執行基本法的憲制性權力,更好體現基本法關於行政主導的立法原意;有利於基本法所規定的政治體制有效運作,破解當前立法會遇到的危機;有利於今後再次遇到類似憲制性問題時,可依據基本法有效處置。