【紫荊專稿】饒戈平:構建國家安全法制  開創香港治理新局缩略图

【紫荊專稿】饒戈平:構建國家安全法制 開創香港治理新局

今天, 十三屆全國人大常委會第二十次會議表決通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》,國家主席習近平簽署第49號主席令予以公布,確立在香港維護國家安全的法律制度和執行機制。這部法律規定了中央和香港特區建立健全維護國家安全的相關機構及其職責,界定了四類危害國家安全的罪行和處罰,明確了相關案件的管轄、法律適用和程序規則,是一部兼具實體法、程序法、組織法的綜合性法律,內涵豐富,意義重大。這一法律是繼基本法之後國家制定的有關香港治理的又一部重要法律,是香港實施“一國兩制”以來中央採取的最重大舉措之一,也是在一個特別時空節點上香港和內地民眾期盼已久的國家行為。相信這一法律將為維護涉港國家安全構築起一道堅固屏障,為深入實施“一國兩制”、保障香港繁榮穩定開創出一個新的局面。

北京 饒戈平

【紫荊專稿】饒戈平:構建國家安全法制  開創香港治理新局

【紫荊專稿】饒戈平:構建國家安全法制  開創香港治理新局

涉港國安法將為深入實施“一國兩制”、保障香港繁榮穩定開創出一個新的局面(圖:中新社)


中央是實施“一國兩制”的掌舵者和主導者

涉港國家安全法凸顯出中央在實施“一國兩制”過程中的掌舵者角色和主導作用,重申了中央堅定不移實施“一國兩制”的立場。該法對中央和香港特區在維護國家安全事務上的責任和權限作了清晰劃分:中央政府對國家安全事務負有根本責任,香港特區對維護國家安全負有憲制責任和主要責任。涉港國家安全從根本上講屬於中央事權,香港只是一個享有高度自治權的地方行政區域,總有一些事情沒有中央出頭是難以辦成的。當香港維護國家安全的法律制度和執行機制長期缺位,當香港成為世界上罕見的不設防城市、國家安全風險日益凸顯的時候,中央絕不可能坐視不理,必須挺身站出來,理直氣壯地履行維護國家主權安全的根本責任,牢牢掌控“一國兩制”的發展方向,從國家層面立法,構建香港維護國家安全的法律制度體系。對中央而言,制定這一法律絕不是要改變“一國兩制”,而恰恰是為了全面準確地貫徹“一國兩制”;絕不是要取消、取代、包攬已經授予香港的維護國家安全的權力和責任,而只是在行使本屬於自己的憲制權力,保障“一國兩制”這艘巨輪行駛在憲制秩序的正確航道上。該法同時也明確了香港特區的憲制責任,要求香港儘早完成基本法規定的維護國家安全立法,完善相關法律。香港特區執法、司法機關應當切實執行本法和香港現行法律有關防範、制止和懲治危害國家安全行為的規定,有效維護國家安全。顯然,這一法律著力從兩個層面填補香港維護國家安全的法律制度空白,彰顯了國家主權的權威和能力,有利於改變香港當前的政治生態、開創出順暢實施“一國兩制”的新局。


【紫荊專稿】饒戈平:構建國家安全法制  開創香港治理新局
饒戈平
 
充分尊重香港法治和切實保障港人基本權利

涉港國家安全法包含著中央的莊嚴承諾:充分尊重香港法治,確實保障香港居民的基本權利。維護國家安全同保障基本人權本不是對立的,而是一個成熟的法治社會必須同時具備的。全國人大常委會在制定涉港國安法時,特意把尊重和保障人權列為香港維護國家安全的重要法治原則,強調維護國家安全應當同時尊重和保障香港居民依法享有的言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由等權利。要求駐港國家安全公署嚴格依法履行職責,依法接受監督,不得侵害任何個人和組織的合法權益;除必須遵守全國性法律外,還應當遵守香港特區法律。該法還特別把國際人權公約相關規定和基本法並列為香港人權保障的法律根據,表明涉港國安法針對的絕不是一般香港民眾及其基本權利,而只是極少數嚴重犯罪分子及其罪行;絕不是要損壞香港法治,而是從全局上維護、完善香港法治,是香港繁榮穩定的守護神。在維護香港國家安全的制度安排上,這部法律並沒有簡單地把內地維護國家安全的體制直接搬到香港,而是嚴守“一國兩制”方針,參照其他國家的通行做法,兼顧兩地、兩制之間的差異,著力處理好該法與國家有關法律、香港本地法律的銜接、兼容和互補關係,作出了對香港本地法制“衝擊最小,收益最大”的法律安排。例如,特區維護國家安全委員會的設立,顯示出中央在“一國兩制”原則下充分尊重香港已有的法律機制與執行機構,意在通過授權機制,激發與調動香港本身力量來完成國家安全的執法任務。在管轄權方面,對該法規定的犯罪案件,明確一般情形下概由香港特區行使管轄權,負責立案偵查、檢控、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜,而駐港國家安全公署和國家有關機關只是在特定情形下才對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權,表明了中央對特區行政、司法機關的高度信任和對國家駐港機關權力的自我約束。

 
完善“一國兩制”制度體系建設的重大成果

涉港國家安全法是中央完善“一國兩制”制度體系建設的重大成果。中央提出了堅定不移、全面準確貫徹“一國兩制”的“兩點論”,而建立健全與基本法配套的制度機制,恰恰屬於全面準確實施“一國兩制”必要的制度建設,這在維護涉港國家安全方面顯得尤其突出,對中央、對香港都有急迫需求。該法從國家和香港兩個層面,構築起香港維護國家安全的制度體系,既有頂層設計,又有執行機制,既有對罪行和懲罰的實體規定,又有履行職責的程序規則,實施力度之大、組織之完備,超出了人們的想像。在國家層面,如同在港駐軍和外交部特派員公署是國家主權的標誌一樣,中央將在香港特區設立維護國家安全公署,承擔起維護國家安全的根本責任。在香港層面,要求特區設立統領全局的維護國家安全委員會,由行政長官親自領銜;警務處內設維護國家安全的執法部門,律政司內設專門負責國家安全犯罪案件的檢控部門。不僅如此,該法還規定了國家、香港兩個層面機制之間的關係:中央向香港維護國家安全委員會指派國家安全事務顧問,駐港國家安全公署監督、指導、協調、支持香港履行維護國家安全的職責;同時要與香港維護國家安全的執法、司法機關建立協作機制,加強信息共享和行動配合,等等。不妨說,涉港國家安全法在中央和特區攜手完善“一國兩制”制度體系建設方面創立了一個成功先例。

涉港國家安全法著意貫徹中央管治權和香港高度自治權有機結合的原則,凸顯出中央對香港高度自治權的尊重和維護。中央宣稱對香港享有全面管治權,絕不是要取代或包攬對香港的全部管治,也不是要縮減已經授予香港的高度自治權,而是始終強調兩種管治權的並存及其有機結合、不可偏廢的關係,完全符合“一國兩制”的本意。涉港國安法不但堅守了這一基本原則,而且借鑒國際社會的通行做法來體現這一原則。世界上大多數單一制(聯邦制)國家,都實行中央(聯邦)主導、地方(成員邦)配合的共同維護國家安全的模式。循此做法,涉港國安法在有關案件管轄權的權責劃分方面,實際上確立了“一般管轄”歸特區、“特殊管轄”歸中央的管治模式。在此模式下,一般管轄將涵蓋大部分案件,授權特區維護國家安全委員會、律政司和警務處等本地機構全權負責;特殊管轄的對象,可理解為特指那些涉及國家安全重大事項、處置權限已超出香港本地執法、司法能力、只能由國家接手方可解決的案件,中央只是在這種特殊情勢下才行使管轄權。在這一模式中,香港承擔著維護國家安全的主要責任,立法、行政、司法三大權力機關及全體香港市民都有義務維護國家領土完整和國家安全,中央則保留了對香港維護國家安全機構的指導、監督、協調、支持的職責,並可在特定情形下行使一定的管轄權。這種管治模式既是中央全面管治權的重要體現,能滿足從國家層面維護國家安全的法制需要,又能極大保護香港的高度自治和司法獨立,有利於避免或導致出現基本法規定的緊急狀態情形,可謂互補雙贏。中央的自我約束尚不限於此,該法還進一步要求中央駐港國家安全公署同香港維護國家安全委員會及政府相關機構建立起協調或協助關係,避免兩個層面管治機制的脫節或衝突。不妨說,涉港國安法也為中央和特區兩類管治權的有機結合樹立了一個成功典範。

香港維護國家安全法來之不易,貫徹實施任重道遠,備受世人關注。人們熱切期待這一法律順利實施,助力香港突破政治霧霾的重圍,重歸“一國兩制”繁榮穩定的康莊大道。【紫荊專稿】饒戈平:構建國家安全法制  開創香港治理新局

(作者係北京大學法學院教授,小標題為編者所加)

本文發表於《紫荊》雜誌2020年7月號

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責編:莫潔瑩、李博揚
編輯:林知懷、邸倩

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