【紫荊專稿】王振民:關於香港國安立法的幾個基本事實和基本共識

香港國安法出台后,社會各界從不同角度進行了解讀,有一些不同的看法,這都是正常的。但是我也發現,在諸多問題上,大家還是有很多共識的。因為大家面對的是同一個問題,只是解決的方案和思路略有不同,分歧其實並沒有想像的那麼大。在此,我基於個人觀察,談一些基本事實以及基本共識。

 
北京    王振民

【紫荊專稿】王振民:關於香港國安立法的幾個基本事實和基本共識插图7月1日8時,慶祝香港回歸祖國23周年升旗儀式在金紫荊廣場舉行(本刊記者 高峰 攝)

 

四個基本事實

第一,香港回歸以來,經濟、民主、人權、法治都有長足的進步。不管持何種政治主張,大家都認同香港回歸以來各方面都發生了非常大的變化,經濟、民主、人權、法治都有長足的進步。香港回歸後,“港人治港”、高度自治,港人當家作主,這些都比回歸前有很大的提升。今日香港是世界上自治程度最高、自由程度最高的地區,遠遠高於世界上任何一個國家的任何一個地方,當然也遠遠高於回歸以前的香港。

 

【紫荊專稿】王振民:關於香港國安立法的幾個基本事實和基本共識插图1

7月1日,慶祝香港回歸祖國23周年巴士巡遊嘉賓與市民揮旗互動(本刊記者 高峰 攝)

 

第二,香港回歸後取得的這些成績得益於“一國兩制”與基本法。香港回歸後取得的這些成績,除了港人的努力與勤奮拼搏之外,更得益於一個政策和一部法律,這個政策就是“一國兩制”,這部法律就是30年前頒布的基本法。中央對“一國兩制”和基本法的堅持從沒動搖,也不會動搖。中央關愛香港,出台的一切政策都是為了香港更好的發展和香港廣大居民的根本福祉。這也是基本的事實。

 

第三,香港居民都希望能恢復“一國兩制”和基本法之下的安寧穩定繁榮。近年來香港變得越來越亂,特別是去年發生了長達數月的“修例風波”,產生了許多震驚中外的暴力事件,不僅極大地影響到香港的經濟民生和廣大居民的安居樂業,而且重創香港的法治和秩序,香港幾乎成為一個恐怖主義橫行、人人自危、遊客銳減、百業蕭條的地方,影響到的不僅是本地人,而且還有所有在港的各國公民。一個文明、法治、安全、充滿活力、人見人愛的香港突然消失,這也是一個事實。沒有人希望混亂繼續下去,都希望香港能夠儘快恢復常態,恢復“一國兩制”和基本法之下的安寧穩定繁榮。從去年到現在,香港朋友向我傳遞的這個信號是非常強烈的,大家都認為香港不能再亂下去,一定要想辦法讓香港恢復常態,而且要長治久安。

 

第四,依靠特區自身的力量和資源並不能恢復香港過去的安定和繁榮。我們看到,香港這次的暴亂和過去不同的地方,在於過去香港基本上是亂自己比較多,但近年來不僅是亂了自己,而且不斷擴張到全國,威脅的是國家安全。20多年來,國家從來沒有要取消“兩制”,從來沒有說要減少香港的高度自治,但是“一國”卻長期得不到應有的尊重,不斷被侵蝕、被破壞。作為主權國家,中國在自己的土地上,其尊嚴被肆意侮辱踐踏,其安全得不到基本保障,大家覺得是不是有點過分?解決這些問題,超出了特區高度自治的範圍,依靠特區自身的力量和資源,是無法解決的。

 

大家都希望香港不要再亂下去,而靠特區本身是無法解決的。香港不僅亂了自己,還把全國也搞亂了,那麼只能是中央出手。如果中央不出手,香港會繼續亂下去,最後將墜入萬劫不復的深淵。這是可以預見到的未來。我想這是大家認同的基本的事實。

四個基本共識

下面我談談基於這些事實產生的一些共識,我相信是絕大部分人的共識,雖然不一定所有人都贊同。

 

第一個共識是,香港不能再亂下去了。不管政治立場如何,所有經歷過去年驚心動魄的風波和亂局的香港居民,無論是中環的精英或者是旺角的老闆,從出租車司機到專業人士以及香港公務人員,都有一個強烈的願望,那就是香港不能再亂下去了,必須想辦法改變這一切,讓香港儘快恢復常態,恢復法治和秩序,讓“一國兩制”重新回到正確的軌道上運行。我相信,這不僅符合香港同胞的利益,也符合所有國家在港的利益。這應該是港人(不管是本國公民還是外國公民)最大的共識,也是內地和香港的共識,香港和中央的共識。

 

第二個共識是,香港需要一部法律來扭轉亂局。香港這麼一個文明法治的地方,之所以突然如此令人感到陌生,一個重要的原因是香港長期沒有完善的國家安全法律制度和執行機制,在全世界也許找不到第二個這樣的地方。香港之所以出現這麽多的事情,一個根本原因就是,香港的國家安全法律制度和執行機制有重大缺陷和短板。其他國家和地區的經驗告訴我們,建立健全國家安全法律制度和執行機制,與人權、民主、自由沒有矛盾,二者是可以兼得的,而不是只能選擇一個。香港是世界公認最自由的地方之一,但是維護國家安全卻是最不健全的地方。香港缺乏維護國家安全和保證自由人權之間的平衡,可以說是嚴重的不平衡。物極必反,現在到了需要平衡的時候,我相信這也是絕大多數人的共識。

 

第三個共識是,制定國家安全法要從國家層面來完成。要建立健全國家安全法律制度和執行機制,這是香港自身所無法完成的,只能從國家層面來完成。其實這不是一個新問題,它是個老問題。一直以來,大家都意識到這個問題的存在,都在思考怎麼來解決。從這幾年香港和內地媒體刊物上發表的文章都可以看出,一直有這樣的呼聲,需要從國家層面來完成特區自己無法完成的任務。中央出手,從國家層面建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制,在去年秋天中共十九屆四中全會中就提出來了,後來進一步落實,就是兩步走。今年十三屆全國人大三次會議通過了具有法律地位和法律效力的決定,授權全國人大常委會開展第二步的立法,這就是6月30日全國人大常委會通過的立法。解決香港維護國家安全的法律制度和執行機制問題,遠遠超過基本法第23條立法的內涵和外延。它跟第23條立法基本上是兩回事。即便是有了第23條立法,仍然需要從國家層面來做今年開展的立法行動。

 

第四個共識是,維護國家安全與落實“一國兩制”和基本法缺一不可。大家都希望,即便是從國家層面完善香港維護國家安全的法律制度和執行機制,也能夠同時保持“一國兩制”和30年前制定的基本法不變。維護國家安全的法律制度的建構和實施能不能與“一國兩制”和基本法並行,魚和熊掌能不能兼得?我相信,這也是中央出台國家安全法首先要考慮的問題。也就是說,一方面要維護國家安全,另一方面又要維護好“一國兩制”和基本法,不是二者取其一,而是二者必須兼得,缺一不可,一個都不能少。

 

那麼如何解決這個問題?這次國家安全立法有沒有解決這個問題?解決得怎麼樣?我覺得這個問題是得到了非常圓滿的解決。我們看國家安全立法從全國人大的決定到人大常委會的立法,都比較好地解決了這個問題。首先我們要明確,這次香港國安立法不解決什麼問題、解決什麼問題。也就是說有兩個清單,一個是不解決的問題的清單,另一個是要解決的問題的清單。我的觀察和研究是:香港國安立法不處理基本法已經明確解決的問題,基本法已經明確處理的問題,國安法不予處理。包括“一國兩制”、“港人治港”、高度自治不變,基本法賦予香港所有的高度自治權,都不受國安立法的影響。基本法規定有多少,現在還是有多少;“一國兩制”原來是什麼樣,那麼現在還是什麽樣。涉港的外交和防務安排是基本法第13和14條已經解決了的;資本主義制度、生活方式、法律和司法制度不變;普通法不變,香港在高度自治範圍內,對所有的案件仍然享有完全的、完整的管轄權,包括終審權,繼續按照普通法來處理所有的案件,這個不受國安法的約束;對所有中外居民的平等保護,基本法關於人權保障、學術自由、言論自由、集會、遊行示威等自由以及其他權利的所有規定都沒有改變,都繼續有效;香港繼續是世界上最自由、最開放的經濟體,對全世界的開放不變,與各國共享香港國際化的營商平台不變……這個清單如果列下去會很長,這些基本法都已經解決的事項,國安法不解決。第二個清單,就是香港國安立法要處理、要解決的問題。這個清單裡其實就一個內容,那就是香港維護國家安全的體制機制,也就是這次全國人大決定提到的法律制度和執行機制。大家如果讀基本法就會發現裡面確實找不到“國家安全”這4個字,但是關於國家安全的大的原則方向是有的,基本法提供了一個框架結構,比方說外交問題、國防問題,這些其實都是國家安全的問題。基本法按照“一國兩制”的原則,對國家安全問題提供了一個框架,提供了一個解決問題的思路,但是沒有解決日常維護國家安全的問題。

 

這次立法重點要解決的是日常維護國家安全責任的劃分,就是中央負什麽責,特區負什麽責。我們知道,國家安全在世界所有的國家中,都是國家事務,由中央承擔起維護國家安全的根本責任。但是我們跟其他國家不一樣的地方在於,其他國家都是中央負責到底,負責所有的國家安全事務,負責所有案件審理的管理權和管轄權,國家一管到底,地方只能配合,中央不會授權給地方。但是因為我們國家實行“一國兩制”,30年前基本法把框架已經搭建起來,現在我們只是在這框架裡添磚加瓦,把結構完工,而不是改變“一國兩制”和基本法的框架。中央把國家安全的責任很多授權給特區政府,由特區政府對維護國家安全承擔主要的責任,把國家安全的有關事務、國家安全案件的有關管轄權主要授予了特區。這就是我們跟其他國家的不同。我們可以看到,在處理國家安全問題上,中央仍然是按照“一國兩制”的原則,在基本法的軌道上,在基本法的框架內,來處理國家安全問題,所以並沒有完全地、單獨地建立一套基本法之外的國家安全的制度體系、體制機制,還是在“一國兩制”框架下,依託基本法設定的相關的制度機制,來建構國家安全的法律制度和執行機制。

 

既然國安立法不解決基本法已經解決的問題,只解決維護國家安全這個基本法沒有完全解決的問題,那麽這次國安立法就不是對基本法的修改,沒有改變“一國兩制”和基本法,它們全部都是繼續有效的。國安立法也不違反基本法,更不會取代基本法,反而是貫徹實施基本法的重大舉措,是對“一國兩制”制度體系的完善發展。基本法仍然是國家憲法之下,中央和特區兩個層面要堅決貫徹實施的、香港最重要的憲制性法律。國安立法是強化了“一國兩制”,強化了基本法,完善了與基本法實施相關的制度體制和機制,補上了短板。

【紫荊專稿】王振民:關於香港國安立法的幾個基本事實和基本共識插图2香港不能再亂下去了,是廣大市民的共識。圖為在7月1日香港回歸祖國23周年紀念日,有的士司機展示自己有五星紅旗圖案的飾品(本刊記者 高峰 攝)
 

香港國安法是“一國兩制”原則的生動體現

以上就是我觀察到的四個基本的事實和四個基本的共識。最後我想強調,在維護國家安全問題上,世界各國歷來實行“一國一制”,這是慣例和常態。實行“一國兩制”只能是例外,用“絕無僅有”來形容都不為過,無論是聯邦制還是單一制國家,維護國家安全都是國家事務,由聯邦或者中央統一負責,地方配合執行。我們國家完全可以這樣做,也有權這樣做。但是,中央考慮到香港的歷史和現實,在處理維護國家安全問題上,仍然是實行“一國兩制”,仍然是堅持在基本法的軌道上、在基本法的框架下處理國家安全問題,這充分表現了中央對“一國兩制”和基本法堅定的承諾。國安立法是在“一國兩制”方針指導下,在憲法和基本法的軌道上,為香港單獨制定維護國家安全的法律,而不是把國家層面維護國家安全的全套的法律制度搬到香港實行,這本身就是“一國兩制”原則的生動體現。與世界其他國家的國家安全法律制度和執行機制作對比,我們發現,這次香港國安立法十分的溫和,是最低程度、最低標準,是保命的法律。也就是說沒有國安立法,香港就完了,連帶著國家也會出現重大的國家安全危機,所以它是保命的法律。

 

我聽到一些外國朋友講,說不怕在上海做生意,不怕在中國內地做生意。我們國家改革開放後吸引了大量的外資,是世界上吸引外資最多的發展中國家。如果你不怕在內地、不怕在新加坡、不怕在倫敦在紐約做生意,那麼為什麼擔心在香港做生意?大家有興趣可以比較一下,這些地方的國安法都要比香港國安法要嚴厲得多。還有人擔心國家層面來做香港國家安全這件事情,會導致香港的內地化,剛才我已經講了,國安法不碰基本法已經解決的問題,香港居民的權利自由都沒有變,高度自治沒有變,香港怎麼內地化呢?不可能內地化。

 

香港國安立法有助於“一國兩制”行穩致遠。香港仍將是全球自治程度最高、自由程度最高、對外國最開放、對世界最友好,充滿生機活力的宜居宜業之都。對香港的明天,我們要有充分的信心。【紫荊專稿】王振民:關於香港國安立法的幾個基本事實和基本共識插图3

(本文係清華大學港澳研究中心主任王振民在第五屆“一國兩制”與基本法論壇系列活動開幕禮及高峰論壇上的演講,大小標題為編者所擬)

本文發表於《紫荊》雜誌2020年8月號

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責編:莫潔瑩、李博揚
編輯:賀子琪、邸    倩