譚惠珠:全國人大常委會有關決定具有堅實憲制基礎缩略图

譚惠珠:全國人大常委會有關決定具有堅實憲制基礎

編者按:全國人大常委會關於處理香港立法會“空缺期”的決定指出,第六屆香港立法會繼續履行職責不少於一年,直到第七屆立法會選出為止。第七屆立法會選出後,任期仍為四年。為此,本刊專訪了全國人大常委會香港基本法委員會副主任譚惠珠大律師,請她就立法會“空缺期”的性質、全國人大常委會決定的憲制性基礎,以及對未來立法會運作的期待等方面發表了看法。

文 | 香港    譚惠珠譚惠珠:全國人大常委會有關決定具有堅實憲制基礎

“空缺期”非高度自治事務亦非本地法律可處理

香港特區行政長官林鄭月娥於7月28日向中央人民政府呈送《關於香港特別行政區2020年立法會換屆選舉押後事宜的報告》,提到因應近期香港新冠肺炎疫情嚴重影響選舉的緊急情況,行政長官會同行政會議決定將原定於2020年9月6日舉行的香港特別行政區第七屆立法會選舉推遲一年,同時請求中央人民政府提請全國人民代表大會常務委員會就第七屆立法會選舉推遲情況下立法機關空缺問題作出相關安排。立法會“空缺期”問題是香港基本法及香港本地法律無法處理的問題,也不是特區高度自治權範圍內的事務。特區本身既無權也無法律基礎可以解決。因此,為維護特區憲制秩序和法治秩序,確保特區政府正常施政、社會正常運作,作為一個地方首長的行政長官,就要提請中央政府在憲制層面上解決立法會“空缺期”問題,由中央賦予處理該問題的憲制性基礎和作出處理安排。根據香港基本法第43條規定,“香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長,代表香港特別行政區。香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責”。行政長官就香港特區出現的立法會正常換屆選舉受到影響的憲制性問題向中央提交報告和有關請求,做法是適當的。對於基本法在實施過程中遇到的憲制性問題,全國人大常委會有權力有責任以適當方式解決。因此,由全國人大常委會就有關問題作出決定是必要的,並不影響“一國兩制”的運作。

譚惠珠:全國人大常委會有關決定具有堅實憲制基礎全國人大常委會有權處理特別行政區制度問題。圖為十三屆全國人大常委會舉行憲法宣誓儀式,全國人大常委會委員長栗戰書主持並監督

作出決定的方式適用於“空缺期”問題

香港特區的憲制性基礎是由國家憲法和香港基本法共同構成的,而不僅僅是香港基本法。當出現憲制性問題需要解決時,一般先從基本法找法律依據。香港基本法第69條規定,“香港特別行政區立法會除第一屆任期為兩年外,每屆任期四年”。條文的字面意思非常清楚,規定了立法會正常的任期為四年,也沒有條文涉及到推遲立法會選舉的問題。按照基本法規定,全國人大常委會對基本法擁有解釋權。對基本法的解釋可以作為一種立法補充,但是一旦進行了釋法,由於基本法自實施始就有法律效力,有關釋法內容具有追溯力,因此用釋法來處理某一屆立法會的特殊個案並不適當。另一方面,從基本法第69條的字面來看,也很難作出另外的解釋。這與2005年全國人大常委會就補選香港特區行政長官的任期進行釋法的情況不同。香港基本法第53條第2款規定,“行政長官缺位時,應在六個月內依本法第四十五條的規定產生新的行政長官”。我曾參與香港基本法的起草,當時對這一條文的討論決定是“新的行政長官”,而不是“新的一任行政長官”。從兩者的區分來看,字面上易於進行解釋。而負責選舉行政長官的選舉委員會每屆任期5年,行政長官每屆任期也是5年,如果行政長官在某一屆任期中出現空缺,選舉委員會可以即刻選出新的行政長官,補齊該屆餘下任期,符合行政長官每屆任期5年的立法原意。因此全國人大常委會對該條文進行了解釋。至於對基本法的修改,根據香港基本法第159條規定,修改權屬於全國人民代表大會。而修改後的條文是永久有效的,對於立法會任期的任何修改,一旦確定就會成為永久有效條文,並不適用處理該屆立法會的問題。既然解釋和修改都不適用,那麼全國人大常委會可以做的,就是作出決定,來處理立法會“空缺期”問題。

全國人大常委會有權處理特區制度問題

當從基本法裡找不到答案時,就可以看憲法。國家憲法第62條規定,全國人民代表大會行使下列職權,其中第14項是“決定特別行政區的設立及其制度”。憲法第57條規定,全國人大的“常設機關是全國人民代表大會常務委員會”,它可以行使立法權、決定權、監督權、任免權等。按照十一屆全國人大常委會專題講座第一講《全國人大常委會的組織、職權和議事規則》,“全國人大常委會是全國人大的常設機關,是最高國家權力機關的組成部分,在全國人大閉會期間行使憲法賦予的職權。全國人大常委會由全國人大選舉產生,向全國人大負責和報告工作,接受全國人大的監督。全國人大有權罷免全國人大常委會組成人員,有權改變或者撤銷全國人大常委會作出的不適當的決定。”“(全國人大常委會)可以在全國人大閉會期間,及時對國家的重大問題作出決定,充分發揮最高國家權力機關的職能,保證國家機關能夠經常、有效地運行。”既然全國人大有權力決定特區的設立及其制度,當人大閉會時,全國人大常委會就有權處理特區制度的問題,有權對重大問題作出決定。對此全國人大亦有監督權,也可以撤銷全國人大常委會作出的不適當的決定。這是這次全國人大常委會決定的憲制性基礎的憲法來源,解決了基本法字面上無法處理的問題,該決定具有不容挑戰的法律約束力。

譚惠珠:全國人大常委會有關決定具有堅實憲制基礎國家憲法和香港基本法共同構成香港特區的憲制基礎。圖為《中華人民共和國憲法》(圖:視覺中國)

立法會要集中精力推動全民抗疫

當前最首要的事是全民抗疫、同心抗疫,不要拖住政府抗疫的後腿。香港有沒有機會實現經濟復蘇,就看我們能否把疫情控制住,把病例確診數降低到近乎零。只有把疫情控制住,我們才有可能通過健康碼進出內地,或實現大灣區範圍內共建“旅行泡泡”(travel bubble)。只有把疫情控制住,打工仔才有工開、有飯吃;學生可以上學,繼續接受教育;本地經濟才能恢復正常運作。光派錢不能治本,因為庫房總是有限的。香港正經歷著一段非常困苦的時期,大家都不願見到這個局面。疫情還會持續多久,我們能不能打贏這場抗疫之戰,完全取決於市民能不能團結,肯不肯和政府配合齊心抗疫。我認為立法會新會期一開始,就要集中精力在全民抗疫上下功夫,如推動全民核酸檢測,如快速通過上一會期已經提出的有關抗疫方面的財政撥款、政策措施等。立法會不能再繼續爭拗,不能再影響甚至阻礙政府全心抗疫和解決經濟民生問題的努力,否則真是要累死香港了。

(本刊記者黎知明根據採訪錄音整理)