中國首立海警法: 維護國家海洋權益 推進海洋國際公共治理


1月22日,第十三届全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》),這是中國最高立法機關制定的第一部規範中國海上執法力量和執法活動的專門性法律,對於規範和保障海警機構履行職責,有效維護國家主權、安全和海洋權益,建設海洋強國具有重大意義;對於中國參與和推進海洋國際公共治理,維護海洋公共安全與秩序具有重要作用。然而,由於這部法律的涉外性和武力使用的授權,引起了一些國際關注和外國媒體的渲染炒作,甚至有意錯誤解讀。為此,有必要充分闡明《海警法》的立法背景和意圖,正本清源,以正視聽。


重慶     潘國平     王新建


中國首立海警法: 維護國家海洋權益 推進海洋國際公共治理插图


向海而興向海圖強

依法規範海洋執法活動提高海洋維權能力


中國既是陸地大國,也是海洋大國,大陸海岸綫1.8萬公里,海島岸綫1.4萬公里,主張管轄海域約300萬平方公里,灘塗面積1.68萬公里,海島1.1萬餘個,有廣泛的海洋戰略利益。中共十八大作出了建設海洋強國的重大部署,十九大進一步明確提出要“加快建設海洋強國”。然而,由於歷史原因,長期以來,中國海上維權執法力量和機制建設不夠統一,海上維權執法職責比較分散,分別歸屬國家海洋、公安、農業、海關、交通等不同部門,被戲稱為“五龍鬧海”。這種狀況不利於提高海洋維權能力和有效維護海洋權益。放眼周邊,毗鄰國家和地區早已形成各自統一協調的海上執法機構和完善的法律保障,如日本組建了海上保安廳並制定了《海上保安廳法》《海上交通安全法》《海上保安廳組織規則》;印度有海上警衛隊,制定了《海岸警衛法案》《海岸警衛隊通則》;韓國有海洋警察,制定了《海洋警備法》《海洋警察法》;越南有海上警察,制定了《海警法》,並制定了海警海上檢查、監控工作流程規定和採取行政扣留措施的實施細則。台灣地區建有“海岸巡防署”,制定了所謂“海岸巡防法”“‘行政院’海岸巡防署組織法”,並制定了“海岸巡防機關”器械使用條例和海域執法作業規程等。

為推進海上統一執法、提高執法效能,2013年3月14日,第十二届全國人大第一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》,將原國家海洋局及中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合,重新組建國家海洋局,由國土資源部管理。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法,接受公安部業務指導。

進入新時代,為進一步適應維護國家主權、安全和海洋權益,加快推進海洋強國建設實際需要,國家對海上維權執法體制進行了系列重大調整和改革。一是海警隊伍移交武警部隊。2018年3月17日,第十三届全國人民代表大會第一次會議通過了《關於國務院機構改革方案的決定》,據此國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及相關職責全部劃歸武警部隊。二是授權中國海警局履行海上維權執法職責。2018年6月22日,第十三届全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》,授權中國海警局統一履行海上維權執法職責。三是組建武警部隊海警總隊。2018年7月1日零時起,經中共中央批准,海警隊伍整體劃歸武警部隊領導指揮,調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊,對外稱中國海警局,統一履行海上維權執法職責。自此,中國一支全新的海洋維權執法力量應運而生。但是,新的中國海警局履行職責使命還缺乏完備充分的法律依據和法律保障,亟需制定具有中國特色的《海警法》。

第一,這是適應建設海洋強國和維護海洋權益的時代要求。我國是後發展國家,海權意識不強,維權能力較弱,加之海上維權鬥爭面臨嚴峻複雜局面,必須全面建設強大的海上維權執法力量,加快構建形成海上維權執法法律體系,加強經略海洋能力和實力建設。制定《海警法》是加強海上維權執法力量建設、維護國家海洋權益、建設海洋強國的重大舉措。

第二,這是滿足規範和保障海上維權執法活動的緊迫需要。歷史成因造成了我國涉海維權執法活動的法律法規較為分散且陳舊,一些規範性文件公開性不夠,缺乏明確的法律效力,已不適應依法治國、依法執政對海上維權執法的要求,需要制定《海警法》明確海警機構的職能定位,理順內外關係,健全完善海上維權執法工作機制,為有效履行海上維權執法職責提供法律保障。

第三,這是鞏固改革成果的重大舉措。調整海警隊伍領導指揮體制,完成規模結構和力量編成改革,是中共中央和國家機構改革的重大成果,也是國防和軍隊建設改革的重要組成部分。將黨和國家有關海上維權執法體制調整改革的決策部署通過立法程序上升為法律,海警部隊依法成為執法機構,可以確保改革成果固化落實。

第四,這是遵循國際慣例和國際法原則,參與海洋國際公共治理的現實需要。《聯合國海洋法公約》確立了現代海洋法律制度,明確了沿海國家對管轄海域享有的權利義務。據統計,全世界150多個沿海國家和地區中已有50多個建立了專門的海上執法機構並有專門立法,以保障本國(地區)對海洋有效行使主權和管轄權。通過制定《海警法》,與國際通行慣例接軌,有利於更好地履行《聯合國海洋法公約》賦予的權利義務,也有利於中國積極參加全球治理,爭取更大的海上事務話語權和主導權,彰顯中國國際影響力。
 
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2020年11月16日,廣東海警局通報,廣東海警在湛江市查獲一起特大走私香煙案,查獲涉案鐵殼散貨船1艘、涉案人員8名,當場查扣涉嫌走私香煙30餘萬條,貨值近 7,000 萬元人民幣,該起案件係廣東海警局成立以來查獲的貨值最大的走私香煙案。圖為清點涉案香煙(圖:中新社)

海警機構兼具武裝力量和行政執法力量雙重屬性


海警隊伍在劃歸武警部隊之前,單純屬於國家行政執法力量,接受國家行政機關領導管理。根據《中華人民共和國國防法》規定,武警部隊屬於國家武裝力量組成部分,因此,在轉隸武警部隊之後,海警部隊兼具國家武裝力量和行政執法力量雙重屬性。

海警機構的本質屬性是國家武裝力量,實行“中央軍委—人民武裝警察部隊—海警部隊”領導指揮體制,屬於人民武裝警察部隊的組成部分,人員構成以人民武裝警察為主,文職人員為輔,平時主要擔負海上維權執法任務,戰時配合解放軍執行防衛作戰任務,以及中央軍委賦予的其他任務。因此,《海警法》第八十三條規定,“海警機構依照《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》等有關法律、軍事法規和中央軍事委員會的命令,執行防衛作戰等任務”。

海警機構的功能屬性是國家行政執法力量,《海警法》第二條明確規定,“人民武裝警察部隊即海警機構,統一履行海上維權執法職責”,依法行使海上行政執法權和刑事偵查權。《海警法》第二章規定了海警機構的機構設置、職責以及與中央國家機關、沿海地方政府的相互關係,並在第十八條詳細列舉了海警機構的具體職責。

由於海警機構擔負維護國家主權和安全的特殊職責任務,賦予海警機構雙重屬性並非我國獨有,周邊一些海洋國家也有類似的法律規定。如越南2008年《海上警察法》規定,越南海上警察是履行管理職能的國家專門力量,也是國家武裝力量,並明確越南國防部對海上警察的所有活動實施直接管理和指揮。菲律賓2009年《海岸警衛法》規定,菲律賓海岸警衛隊為隸屬菲律賓交通部的統一武裝力量,戰時隸屬菲律賓國防部。

因此,人民武裝警察部隊海警部隊兼具海上武裝力量和國家行政執法力量的雙重屬性,基於法律授權統一履行海上維權執法職責,以中國海警機構的名義開展海上維權執法活動,有利於配合國家政治外交大局開展維權鬥爭、管控海上危機,降低海上對抗等級,更好地參與海洋國際公共治理,維護海洋公共安全與秩序。

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圖為中國海警艦艇在釣魚島及其附屬島嶼附近海域進行維權巡航執法(圖:新華社)

 

嚴格履行維權執法三大任務

編織海權保護嚴密法網


《海警法》第五條規定,“海上維權執法工作的基本任務是開展海上安全保衛,維護海上治安秩序,打擊海上走私、偷渡,在職責範圍內對海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業生產作業等活動進行監督檢查,預防、制止和懲治海上違法犯罪活動”。根據這一規定,海警機構主要擔負海上安全保衛、海上行政執法和海上犯罪偵查三類任務。

一是海上安全保衛。根據《海警法》第三章的規定,主要是在我國管轄海域開展巡航、警戒,值守重點島礁,管護海上邊界,維護國家主權、安全和海洋利益。比如,在釣魚島及其附屬島嶼海域維權巡航;在一些重點島礁值守;在敏感海域常態化巡邏管控;在黃海、東海、南海定期維權巡航;實施海上重大活動安保、海上臨時警衛、海上重要目標保衛;應對外國軍警艦船、反制侵權等任務。

二是海上行政執法。根據《海警法》第四章的規定,主要是執行維護海上治安、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務,行使法律規定的公安機關和有關行政機關相應執法職權,對海上生產作業現場進行監督檢查,對違反治安、海關、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理等有關行政管理法律、法規的行為,依法實施行政處罰。

三是海上犯罪偵查。根據《海警法》第五章的規定,對海上發生的刑事案件,依照《刑事訴訟法》和《海警法》的規定行使偵查權,採取偵查措施和刑事強制措施等。

《海警法》還規定,海警機構海上維權執法活動主要在我國管轄海域及其上空,必要時可以依法在我國管轄海域以外的區域開展執法活動。
 
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參加中菲海警海上合作聯合委員會第三次會議暨第二次高層會晤系列友好交流活動的中國海警 5204 艦,2020年 1 月 14 日上午靠泊在菲律賓馬尼拉港 15 號碼頭。這是中國海警艦艇首次訪問菲律賓(圖:新華社)

嚴格規範武力手段的使用和權力運行監督

體現了法律的強制性與人道性的平衡


在國家管轄海域採取包括使用武力在內的一切必要手段以維護國家主權權利,這是各國通行做法,也完全符合國際法有關自衛和保護的原則。《海警法》授權海警機構武力使用權,並專章規定了“警械和武器使用”的情形和條件,充分表明武力使用的合法性和對使用武力的審慎態度。

一是海警機構使用武力具有合法授權,也符合海洋國家通行做法。《海警法》第二十二條規定,“國家主權、主權權利和管轄權在海上正在受到外國組織和個人的不法侵害或者面臨不法侵害的緊迫危險時,海警機構有權依照本法和其他相關法律、法規,採取包括使用武器在內的一切必要措施制止侵害、排除危險”。這是海警機構履行維權執法職責尤其是執行海上安全保衛任務必需的授權,許多國家的法律都有類似的規定。如日本2012年《海上保安廳法》授予海上保安人員携帶和使用武器的權力,並具體規定了使用武器的場合和情形。韓國2014年《海洋警備法》對武器及警察裝備和工具(警械)的使用作了專章規定。俄羅斯《國界法》對使用武器和技術兵器的情形和條件也作了專門規定。

二是海警機構使用武力的情形和條件具有嚴格限制。首先,要遵循法定情形原則,即只有在法律規定的情形下才可以使用武力,包括使用警械和武器。《海警法》第四十六條、四十七條、四十八條分別規定了海警機構工作人員使用警械(裝備和工具)、手持武器、艦載或者機載武器的各種具體情形,並明確使用武器前要有警告程序。其次,要遵循使用武力的緊迫性原則,即國家主權、主權權利和管轄權在海上正在受到外國組織和個人的不法侵害或者面臨不法侵害的緊迫危險,使用非武力措施不足以制止侵害、排除危險時,可以使用武力。第三,要遵循最小武力使用原則,即使用武力要控制在合理且必要限度內。動用武力的目的是對嚴重違法和不服從命令的行為採取控制措施,以制止侵害、排除危險的可能發生或者繼續,只要達到控制目的,武力使用即可終止,這就要求海警機構工作人員應當根據違法犯罪行為和違法犯罪行為人的危險性質、程度和緊迫性,合理判斷使用武器的必要限度,儘量避免或者減少不必要的人員傷亡、財產損失。

三是明確了不當使用武力的責任追究和法律救濟。在執行職務中違反規定使用警械、武器的海警機構工作人員,《海警法》明確規定給予處分,構成犯罪的依法追究刑事責任。海警機構及其工作人員違法行使職權包括違法使用武力,侵犯組織和個人合法權益造成損害的,除承擔違法違紀責任外,還應當依照《國家賠償法》的規定給予賠償。

四是規定了嚴格的監督制度。海警機構屬於國家強力機關,負有綜合執法職能和剛性執法權力,稍有不慎或者疏忽,容易造成對私權利的嚴重侵害,為了強化對海警機構權力運行的監督,防止濫用職權,保護相對人的合法權益,《海警法》專章規定了監督制度,對海警機構執法工作的內部監督、外部監督和社會監督以及紀律要求作了規定,明確要求中國海警局應當建立健全海上維權執法工作監督機制和執法過錯責任追究制度。
 
加強國際合作
共同締造合作之海和平之海

海洋是人類的共同家園,然而海洋並不太平。海上面臨的傳統安全威脅與非傳統安全威脅相互交織,偷渡、走私、販毒和海盜以及武裝劫船等海上違法犯罪跨國性、聯動性、多樣性特點日益凸顯,各類災害引發的海難時有發生,客觀上亟需加強國家間及地區間的海上協調與合作,共同應對海上威脅與災難,共同締造合作之海和平之海。 

長期以來,中國海上執法隊伍在各自業務領域都建立了國際交流合作機制,開展了一系列海上執法合作活動,合作交流對象涵蓋亞洲、北美洲、大洋洲、歐洲等地區近20個國家海上執法機構。一是建立和參加多邊與雙邊合作機制,如東盟地區論壇框架下涉及海上安全領域及危機管控、溢油等領域的會議及演練;亞洲地區政府間反海盜及武裝劫船合作協定;聯合國、國際海事組織、國際刑警組織等關於海上安全領域的磋商等多邊合作機制。同時,中國分別與日、韓、菲、印尼等國進行雙邊海洋事務磋商,與韓、越、菲、巴基斯坦等國簽署共同打擊海上違法犯罪合作文件。二是開展海上執法國際合作,主要包括:海上執法情報信息交流與共享,海上聯合巡邏、檢查、演練、訓練,聯合打擊海上違法犯罪活動,海上人道主義救援,海上執法教育培訓交流,互派海上執法國際合作聯絡人員等。

《海警法》的立法汲取提煉了海上執法國際合作實踐的成熟做法和成功經驗,設專章規定了海上執法國際合作的基本原則,國際合作的主要任務和內容,授權中國海警局根據國家締結、參加的國際條約或者按照對等、互利的原則,開展海上執法國際合作,在規定的權限內組織或者參與有關海上執法國際條約實施工作,商簽海上執法合作性文件。明確海警機構開展海上執法國際合作的主要任務是:參與處置涉外海上突發事件,協調解決海上執法爭端,管控海上危機,與外國海上執法機構和有關國際組織合作打擊海上違法犯罪活動,保護海洋資源環境,共同維護國際和地區海洋公共安全與秩序等。

海上維權執法活動涉外因素較多,執法過程中會涉及公海或外國海域、外國船舶、外國執法活動等,對此,《海警法》對海警機構海上執法活動遵守相關國際法和國際慣例分別作出了明確規定。一是依照法律、法規和我國締結、參加的國際條約,可以在我國管轄海域以外的區域承擔相關任務,如實施海上人道救援、打擊海上違法犯罪等。二是執行海上安全保衛任務對外國船舶實施登臨、檢查、攔截、緊追時,應當遵守我國締結、參加的國際條約的有關規定。三是外國在海上執法方面對我國公民、法人和其他組織採取歧視性的禁止、限制或者其他特別措施的,海警機構可以按照國家有關規定採取相應的對等措施。這樣的規定,可以有效保障海警機構在涉外維權執法活動中,既承擔相應的國際義務,遵守國際法規定,又切實履行維權職責,依法保護我方合法權益。

《海警法》的制定,為規範海警機構開展國際合作提供了明確的法律依據,向國際社會表明中國真誠履行國際義務、與國際社會一道共同維護海洋公共安全與秩序的決心和立場,有利於樹立負責任大國形象。《海警法》的實施,必將有助於在人類命運共同體建設中貢獻中國智慧與中國力量,中國將為推進海上執法國際合作,推進海洋國際公共治理,共同締造安全與合作為主題的和平海洋作出更多貢獻。 

(作者分別係西南政法大學教授、軍事法研究所所長、博士研究生導師,西南政法大學教授、中國軍事管理研究所常務副所長)

本文發表於《紫荊》雜誌2021年3月號

監製:連振海、張晶晶
編輯:邸倩
校對:李博揚


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