【紫荊專稿】韓大元:在法治軌道上完善香港特區選舉制度


3月11日,第十三屆全國人民代表大會第四次會議以高票表決通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》(以下簡稱《決定》)。這是繼制定實施《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》後,國家完善香港特別行政區法律和政治體制的又一重大舉措。法治是在完善選舉制度中凝聚共識的根本基礎,也是對香港社會普遍關切的合理回應。全國人大常委會副委員長王晨在關於《決定》草案的說明中提出了完善選舉制度的五項重要原則,其中第三項原則是“堅持依法治港”,指出“維護憲法和香港基本法確定的香港特別行政區憲制秩序,在憲法和香港基本法軌道上完善有關選舉制度和相關機制,嚴格依照香港基本法、香港國安法、全國人大及其常委會有關決定和香港本地法律組織有關選舉活動,提高依法治理能力和水平”。本文結合《決定》以及《決定》草案的說明,談談如何在完善香港選舉制度過程中堅持法治原則的問題。


北京      韓大元

【紫荊專稿】韓大元:在法治軌道上完善香港特區選舉制度插图3 月 15 日,香港特區行政長官林鄭月娥到街站簽名聯署,支持完善香港選舉制度。左圖:林鄭月娥在位於港鐵堅尼地城站的街站展示簽名;右圖:林鄭月娥的簽名(圖:新華社)


全國人大作出《決定》
具有充分法律依據

《決定》指出,為完善香港特別行政區選舉制度,發展適合香港特別行政區實際情況的民主制度,根據憲法第31條和第62條第2項、第14項、第16項的規定,以及香港基本法、香港國安法的有關規定作出《決定》。

全國人大作出《決定》的首要依據是憲法。憲法第31條規定,國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。作為授權條款,憲法第31條明確授權全國人大設立特別行政區,並以法律規定特別行政區內實行的制度,這為特別行政區所有制度的構建和完善奠定了憲法基礎。選舉制度作為特別行政區政治體制的組成部分,自然是由全國人大依據憲法第31條建立,並根據實踐的需要由全國人大不斷完善。同時,憲法第62條第14項規定,全國人大有權“決定特別行政區的設立及其制度”,這一規定在憲法第31條的基礎上,進一步明確了決定特別行政區的設立及其制度的權力主體,即只有作為最高國家權力機關的全國人大有權決定特別行政區的設立及其制度,體現主權機關的主權意志。因此,由全國人大對香港選舉制度完善作出《決定》具有不容置疑的正當性與合法性。

憲法第62條第2項規定,全國人大有權“監督憲法的實施”,賦予全國人大憲法監督的職權。憲法是主權的最高體現,也是現代民族國家生存與發展的基礎,維護國家主權,首先要維護憲法權威與尊嚴。長期以來,對憲法在特別行政區的最高法律效力,香港社會存在認識偏差,缺乏高度的共識,由此出現了將憲法和基本法對立、相互隔離甚至以基本法替代憲法等現象。基於憲法監督機關的地位,全國人大有憲制權力,也有憲制義務監督憲法在特別行政區的實施,包括基本法規定的選舉制度運行是否符合憲法。同時,全國人大行使憲法第62條第16項規定“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”,以應對國家生活的變化,始終保持全國人大對國家重大問題的決定權。

《決定》還指出以香港基本法和香港國安法作為依據。基本法是全國人大根據憲法制定的基本法律,是“一國兩制”方針的法律化,全國人大有權依據基本法對完善選舉制度作出決定。香港國安法是全國人大常委會根據全國人大的授權制定的法律,通過一系列“根本性條款”的規範再造,構建了香港基本法與香港國安法之間的特殊規範邏輯鏈條,體現了香港國安法的特殊性質與功能。因為基本法第1條和第12條是有關國家主權和特別行政區法律地位的核心規範,構成基本法規範體系的基礎。選舉制度完善關係國家主權、安全和發展利益,關係香港的繁榮穩定,這種核心利益體現在香港國安法之中,有必要成為《決定》的依據之一。總之,全國人大作出《決定》的憲法和法律依據是明確的,由此具有正當性與合法性。
 
中央享有並行使
完善特區選舉制度的主導權

香港特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域,中央有憲制責任推動特區政治體制向著有效運作和漸進民主的目標發展,從而保證“一國兩制”實踐和香港基本法的正確實施。選舉制度是香港特區制度的重要組成部分,全國人大及其常委會依據憲法和基本法推動香港選舉制度改革,是對特區制度的進一步發展和完善,是行使國家主權的具體體現。

我國是單一制國家,中央和香港特別行政區在本質上是中央和地方的關係,這種關係的特殊性在於,特別行政區依照基本法授權享有高度自治權。香港基本法在第二章“中央和香港特別行政區的關係”中明確劃分了中央和特別行政區各自負責管理或享有的職權,香港特區的高度自治權體現為行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。香港基本法在第四章“政治體制”第45條和第68條分別規定了行政長官和立法會產生的方式、原則、目標,具體辦法則由附件一和附件二分別作出具體的程序和制度設計。因此,香港政治體制所據以產生的香港選舉制度屬於中央管理的事務,而不屬於香港高度自治範圍的事務。香港選舉制度的完善由中央(全國人大)根據憲法和基本法並按照香港的實際情況決定啟動。中央主導香港選舉制度改革是中央行使對香港全面管治權的具體體現。

全國人大決定特別行政區制度的方式主要分為兩類:一是通過香港基本法作出規定。其直接依據是香港基本法序言第三段和第11條第1款。基本法序言第三段規定,根據中華人民共和國憲法,全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法,規定香港特別行政區實行的制度,以保障國家對香港的基本方針政策的實施。第11條第1款規定,根據中華人民共和國憲法第31條,香港特別行政區的制度和政策,包括社會、經濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有關政策,均以本法的規定為依據。由此可知,特別行政區制度必須以香港基本法為依據,而不得違背基本法。二是通過符合基本法的其他法律或決定對基本法確立的特別行政區制度作出發展和完善。這種方式的特點在於,並不依據基本法第159條啟動對基本法的修改程序,而是通過全國人大的有關決定實現對特別行政區選舉制度的完善與發展。例如,香港回歸以前,全國人大通過《關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》,對特區第一屆政府和立法會的產生機制和原則作出了規定。2020年5月28日,全國人大通過《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》,對特區維護國家安全的法律制度和執行機制進行了原則規定和制度設計。
 
【紫荊專稿】韓大元:在法治軌道上完善香港特區選舉制度插图1

當務之急是在法治的軌道上修改完善選舉制度,填補選舉制度漏洞,築牢選舉制度屏障,確保“愛國者治港”。圖為香港小朋友揮舞國旗和區旗


完善選舉制度應體現社會整體利益和
維護行政主導制

《決定》在完善選舉制度方面設計的重要制度機制是“設立一個具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實際情況、體現社會整體利益的選舉委員會”,由選舉委員會負責選舉行政長官候選人、立法會部分議員,以及提名行政長官候選人、立法會議員候選人等事宜。 選舉委員會選舉立法會議員,並不是新建立的機制,實質上是根據新情況,恢復其曾經承擔的職能,是一種新型的選舉委員會。按照新的選舉委員會設計,立法會的部分議員由選舉委員會選舉產生,這有助於在立法會形成穩定的力量,消除“政治碎片化”,維護基本法確定的行政長官主導制。

回歸以來,香港社會一直存在所謂建制派和“泛民主”派之爭,但包括立法會議員在內的各方都在憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制秩序內活動。然而近年來,香港政治局勢日趨複雜,社會撕裂不斷加重,“政治碎片化”現象愈發明顯。主要表現為,行政機關與立法機關的分歧不斷增加,在立法會內部的分歧愈發嚴重;不同勢力之間立場對立加深,反對派在立法會多次惡意“拉布”,立法會的正常議事時常遭到破壞,政府高效施政受到阻擾。

基本法起草過程中,曾有人主張香港效仿英國實行議會內閣制,有人主張採用美國“三權分立”體制,也有人認為香港可採用內地實行的人民代表大會制。基本法起草者經過反復權衡和研究,根據“一國兩制”方針和中英聯合聲明,考慮香港的現實情況,設計出了現行香港特區政治體制,即行政主導制。在此體制下,行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合,同時司法獨立。這是“一國兩制”下適合於香港特別行政區的地方政權形式。

從行政主導表現看,行政長官在政治體制架構設置及運行中處於主導和核心位置,行政長官是整個特別行政區的首長,享有超出行政機關首長的廣泛權力。
從基本法條文看,行政主導制有堅實的法律依據。基本法不僅從整體上確立了行政主導的政治體制,同時以20多個條文具體規定了行政主導制的原則與架構。比如,基本法第四章“政治體制”共六節,分別涉及行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織與公務人員。其中,第一節是行政長官,第二節是行政機關。從法律文本對不同機關順序的安排以及條文內容看,行政長官與行政機關在政治體制中居於特殊地位。

從具體條文規定看,如基本法第43條和第60條明確規定,行政長官不僅是特區政府的首長,也是特區的首長,行政長官代表特區對中央人民政府和香港特別行政區負責。“一代表”、“雙首長”和“雙負責”,集中體現了行政長官在特區政治體制中的核心地位和特殊重要性。
 
確保“愛國者治港”是
完善選舉制度的必然要求

“愛國者治港”是“一國兩制”的應有之義,是“一國兩制”行穩致遠的前提和基礎。鄧小平作為“一國兩制”的設計者,他從政治家的眼光反復強調愛國者治港是一個非常重要的問題,只有愛國者治港,才能確保國家主權,保證政權的安全性。如果香港特別行政區的管治權落到反中亂港分子,或者是外國的代理人手中,香港市民無法安居樂業,甚至會危及到國家主權、安全和發展利益。2021年1月27日,習近平主席在聽取林鄭月娥述職時指出,要確保“一國兩制”實踐行穩致遠,必須始終堅持“愛國者治港”。這是事關國家主權、安全、發展利益,事關香港長期繁榮穩定的根本原則。這為完善香港選舉制度指明了方向、提供了遵循。

“愛國者治港”既是對作為治港者的政治倫理要求,也是憲法、香港基本法、香港國安法和全國人大有關決定的明確要求。如憲法第52條規定,中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。憲法第54條規定,中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務,不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。基本法第104條規定,香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護特別行政區基本法,效忠特別行政區。2016年11月,全國人大常委會對基本法第104條作出解釋,進一步明確宣誓效忠是參選或者出任公職的法定要求和條件。香港國安法第6條規定,香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護特別行政區基本法,效忠特別行政區。2020年11月,全國人大常委會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定明確指出,特別行政區立法會議員,因宣揚或者支持“港獨”主張、拒絕承認國家對香港擁有並行使主權、尋求外國或者境外勢力干預特別行政區事務,或者具有其他危害國家安全等行為,不符合擁護特別行政區基本法、效忠特別行政區的法定要求和條件,一經依法認定,即時喪失立法會議員的資格。這些規範實際上構成判斷愛國者的法律標準,使“愛國者治港”成為清晰可辨的法律要求。

“愛國者治港”作為治港者的政治倫理與法律要求,理應成為特別行政區公職人員的自覺行為準則。愛國者“起碼都有民族自豪感”,具有基本的國家認同與國家意識。習近平主席曾指出,“一個人不愛國,甚至欺騙祖國、背叛祖國,那在自己的國家、在世界上都是很丟臉的,也是沒有立足之地的。對每一個中國人來說,愛國是本分,也是職責,是心之所繫、情之所歸”。充滿民族自豪感和具有國家認同的人,必然誠心誠意地擁護國家對香港恢復行使主權,維護國家統一、主權與安全,同破壞國家統一與安全的行為作鬥爭。代議機關中存在不同政治立場和意見分歧是正常的,也是現代代議政治的重要特徵,但每個立法會議員都必須在憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制秩序內活動,不能濫用議員職權擾亂立法會的有效運作和破壞基本法確定的政治體制的有效運行,更不得利用議員職權從事對抗中央政府和支持“港獨”等非法活動。保持香港的繁榮和穩定是基本法的核心要義,是作為愛國者的所有公職人員的基本要求。

近年來,“一國兩制”實踐中出現了種種政治亂象,暴露出香港民主政制,特別是選舉制度運行存在漏洞和短板,集中體現在有些人模糊、衝擊或者抹煞“愛國者治港”這一根本原則。一些反中亂港分子企圖通過組織策劃或參與實施所謂“35+”“真攬炒十步”等政治陰謀,利用現行選舉制度漏洞,取得立法會的控制權,進而癱瘓特區政府並最終奪取香港管治權。一些立法會議員利用議員身份宣揚或者支持“港獨”主張、拒絕承認國家對香港擁有並行使主權、尋求外國或者境外反華勢力干預香港特區事務。還有一些區議會議員利用區議會平台煽動暴力、宣揚“港獨”,謀取政治私利,嚴重扭曲了區議會的非政權性區域組織的性質以及增進地區公共利益和市民福祉的功能。

這些在民主政制發展中出現的各種亂象直接危及“愛國者治港”這個根本原則,衝擊破壞特區以行政長官為主導的政治體制,對抗中央政府管治權威,嚴重挑戰“一國兩制”原則底線,從根本上威脅著國家主權和香港的長期繁榮穩定。因此,我們需要從完善選舉制度入手,使選舉制度回歸到基本法所確定的原則和軌道上來,為“愛國者治港”提供有效的制度保障。

事實告訴我們,選舉制度設計是否科學,運用是否得當,直接影響著什麼樣的人進入治港行列、掌握政權的問題。選舉是實現政治利益的一種手段,而誰掌握政權是目的。從這種意義上講,堅持和完善“一國兩制”制度體系的當務之急,是在法治的軌道上修改完善選舉制度,填補選舉制度漏洞,築牢選舉制度屏障,確保“愛國者治港”。

(作者係全國人大常委會香港基本法委員會委員,
中國人民大學法學院教授)

本文發表於《紫荊》雜誌2021年4月號

編輯:邸倩
校對:李博揚
監製:張晶晶

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