【紫荊專稿】饒戈平:全面準確貫徹“一國兩制”的戰略決策——從人大制定香港國安法和完善選舉制度說起


自2019年夏季以來,國家最高權力機關全國人大接連做出兩大決定:制定香港國家安全法,完善香港選舉制度,標誌著中央對港政策的重大戰略調整,香港政治生態逐漸發生結構性改變,“一國兩制”在香港的實施將進入一個新的發展階段。兩年來香港形勢的演變,引起港人和內地民眾密切關注,如何正確認識中央對港政策和“一國兩制”實踐的發展成為一個熱門話題。筆者從一個內地學者的角度,談一點自己的觀察與思考。

|北京      饒戈平

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完善選舉制度是民心所向——香港市民踴躍支持落實“愛國者治港”原則。圖為香港市民在添馬公園展示五星紅旗和香港特區區旗,支持落實“愛國者治港”(圖:新華社)

全國人大兩大決定的先後出台並非偶然。這一莊嚴權威的國家行為,既是全面準確貫徹“一國兩制”的必要舉措,也是解決香港社會深層次問題的現實需要,是人們期待已久、眾望所歸的;既反映出中央領導集體對“一國兩制”實踐科學總結的最新認識,也彰顯了習近平治港治澳新理念的最新成果。

中央對港政策的重大發展

作為一項史無前例的治國理政方針,“一國兩制”在香港的實施需要而且能夠在實踐中不斷探索、豐富和發展,故步自封、一成不變是不現實、不可取的;而人們對“一國兩制”的認識、中央的對港政策也需要不斷隨實踐發展而深化提升。如何治理回歸後的香港,要遠比收回過程複雜艱難得多,要求主政者在一種歷史新事物面前始終保持清醒認識和正確判斷固屬合理期待,但是一項政策的成熟完善總是要與時俱進,要經過一個不斷實踐、總結和發展的認識過程。

香港回歸初期似曾流行過一種看法:回歸了,“一國兩制”大功告成了;有基本法約束,讓香港自己管理自己、高度自治就好了,中央不必操心費力,無需多管。對港政策多少表現出井水河水互不干犯的無為而治特徵,也不存在一個統一指導對港工作的機構。這一階段除亞洲金融風暴衝擊外,香港看起來似乎風平浪靜,沒有什麼值得特別關注的大事,對港工作的方向感、緊迫性不明朗了,也難以感受到過渡期的那種主動主導、章法分明的工作節奏了。

樹欲靜而風不止。2003年的23條立法受挫或許是個風向標:香港社會的表象平靜被打破了,國家安全問題開始顯露出來,政制發展爭議隨即冒頭了,建制和反建制的博弈也公開化了。形勢發展推動中央重新審視對港工作思路,回歸後的治理問題開始引起高度重視。“不干預、有所為”遂成為此後一個時期對港政策的主要特徵,中央還專門成立了港澳工作協調小組,加強對港工作的指導協調。不過從歷史的視角看,這一階段雖然意識到了“一國兩制”實踐中的深層次問題,但看來尚未能抓住問題癥結和解決要領,未見出台重大的結構性決策和措施,給人的觀感是“不干預有餘、有所為不足”,香港政治生態依舊,泛政治化浪潮時起時落,社會不確定、不穩定因素在增加。

2014年以後,新問題、新挑戰日愈凸顯。以普選爭議為由頭,反中亂港勢力、本土激進分離勢力在香港策劃的非法“佔中”、旺角暴亂、“港獨”喧囂等一系列活動陸續登場,矛頭直指國家安全和中央管治權,“一國兩制”和基本法面臨嚴峻挑戰。中央高度重視、積極應對,先後將“一國兩制”列為治國理政的重要課題,列為中華民族偉大復興的基本方略,因時制宜,發布了香港問題白皮書和人大常委會“831決定”。習近平主席深入闡釋了一系列治港治澳新理念,提出堅定不移、全面準確貫徹“一國兩制”和基本法的“兩點論”,強調中央全面管治權和港澳高度自治權的有機結合,要求嚴格按照憲法和基本法辦事,完善與基本法實施相關的制度機制。這些治港治澳新理念堅持、豐富和發展了鄧小平“一國兩制”思想,為新時期中央對港工作指明了方向,客觀上也為下一階段中央有關香港的重大決定做好了思想上理論上的鋪墊。

2019年“修例風波”的爆發無疑是香港回歸後社會發展進程的一個重大轉捩點,標誌著堅持還是抗拒“一國兩制”的大決戰。伴隨反“修例”而生的“黑暴” “港獨”“攬炒”行為嚴重破壞了香港法治和社會秩序,嚴重威脅香港市民生命財產安全和國家安全,把對抗“一國兩制”和中央權威的惡行推向了極致,充分暴露了境內外反中亂港勢力、本土激進分離勢力的政治圖謀,震撼了香港、國家與世界,也從反面驚醒、教育了人們,促使人們痛定思痛,反思如何正確看待和應對香港社會的種種亂象,如何止暴制亂、把壞事變好事,保持香港的穩定繁榮。中央砥柱中流、力挽狂瀾,堅守“一國兩制”初衷和底線,審時度勢,採取重大戰略決策,從國家層面,從完善基本法相關制度機制入手,維護國家主權安全和香港繁榮穩定。全國人民代表大會出快手、下重拳,制定香港國安法,完善香港選舉制度;中央港澳工作協調小組升格為領導小組,運籌帷幄,順勢發力,果斷行使國家憲制權力,保障“一國兩制”正確發展。香港社會治安和國安形勢明顯好轉,政治生態出現積極變化,“一國兩制”在香港的實踐展現出新局面。 

實踐表明,回歸後的香港不論在國家安全還是在選舉制度方面都存在明顯的缺陷和漏洞,客觀上為反中亂港勢力留下了可乘之機。前者關係國家主權安全,後者涉及香港管治權的爭奪,都攸關“一國兩制”成敗。這兩大問題拖延經年,一日不得妥善解決,香港社會就一日不得安寧,“一國兩制”也無法行穩致遠。事實表明,僅憑香港一己之力尚不足以應對如此複雜的局面,最終解決之道端賴國家出手。中央是“一國兩制”方針的制定者、實施主導者、第一責任人,維護香港國家安全、完善香港民主政制,本來就屬中央事權。中央責無旁貸,義不容辭,必須挺身站出來履行自己的憲制權力和責任。不到一年時間,中央接連出台香港國安法、完善香港選舉制度決定,從國家層面為全面準確貫徹“一國兩制”和基本法採取重大舉措。前者為中央和香港共同預防、阻遏、懲治危害國家安全的活動提供了必要的法律和機制,後者將建立起“愛國者治港”的制度保障,都屬於完善與基本法實施相關的制度建設,必要、正當、合法,效果明顯,是“一國兩制”實踐中有戰略意義的決策,標誌著中央對港政策的重大發展。

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香港各界發起系列活動支持全國人大完善香港選舉制度的決定。圖為3月11日,在香港街頭,香港市民簽名支持(圖:新華社)

香港“一國兩制”實踐進入中期的序幕

香港國安法的制定,選舉制度的完善,有望掃除香港社會的安全隱患和政制痼疾,把正“一國兩制”航船的發展方向,但他們所解決的僅僅是“一國兩制”實踐中一個階段、一個方面的問題,既非全部、也非永久,還需要有長期、持續作戰的思想準備,斷不可過於樂觀、止步不前。似有必要意識到,這或許是一場新戰役的開始,是“一國兩制”進入中期實踐的序幕,更嚴峻、更艱巨的任務還在後面。國安法的各項規定尚待全面落實,配套的制度和隊伍建設才剛剛起步,內外抗拒、破壞勢力決不會輕易偃旗息鼓,較量肯定會有反復。選舉制度的完善措施尚待出籠,結構性修改關係香港民主政制成敗,涉及各階層利益調整,必然會經歷多番博弈,難免觸發新的社會波動。期望中央政府和特區政府能夠高瞻遠矚、再接再厲,迎艱克難,穩扎穩打;表現出集中統一、頑強高效的領導能力,組織起敢於擔當、善於創新的執行團隊,創造出香港繁榮穩定的新業績。

全國人大兩大決定的出台標誌著對港政策的重大發展,力度之大、制度之新,出乎常人預料。有人對此似存疑慮,擔憂“一國兩制”方針有變。其實,習近平治港治澳新理念早已預見性地回答了這種憂慮。“一國兩制”被公認為治理回歸後香港的最佳制度安排,被實踐證明是行得通、辦得到、得民心的。中央把“一國兩制”列為一項基本國策,列為中華民族偉大復興的基本方略,就是把它確定為國家一項長期實施的戰略方針,決非權宜之計。習近平主席提出的貫徹“一國兩制”和基本法的“兩點論”,第一點就是強調要“堅定不移,不會變、不動搖”,誠非戲言,而是一種莊嚴的國家承諾、自我約束,敢於承受監督。至於第二點“全面準確,不走樣、不變形”,強調的是要堅持“一國兩制”的初心和宗旨,嚴格按照憲法基本法辦事,完善相關的制度機制,掌控“一國兩制”正確方向,目的也是為了“一國兩制”行穩致遠、香港長治久安。制定香港國安法、完善選舉制度,恰恰不是要改變或放棄、而是要全面準確地堅守、奉行“一國兩制”。

國家安全和選舉制度都屬於政治層面事務,不直接介入社會財富的生產與分配,保持香港經濟的發展繁榮既是“一國兩制”的一個根本目標,也是特區政府的一個主要職能。近期來看,香港經濟發展漸現步履緩慢,或將面臨一個為時不短的波動期、收縮期。誠如有專家指出,香港經濟的舊問題尚未解決,新問題又雪上加霜:美英連番圍堵打壓,國際發展空間在縮小;資金人才外流,內生活力減弱;疫情持續困擾,對外交往受阻,整體形勢不容樂觀。人們有理由期待,特區政府的良政善治應該表現在能夠處理好政治穩定與經濟發展的關係上,政府有必要下大力氣投入經濟發展、民生改善;越是專注於政治問題處理的時候,越不能放鬆經濟發展與民生改善,必須政治、經濟齊抓並舉,以穩定和諧的政治環境來保障和促進經濟發展。人們對特區政府在提振香港經濟方面的能力的期待正在與日俱增。

中央既不會空置職守也不會越俎代庖

國安法的頒布和選舉制度的修改在香港掀起了一場政治颶風,形成對反中亂港勢力的摧毀性打擊,彰顯出國家憲制力量的壓倒性優勢。香港政治版圖正在呈現出更加有利於愛國愛港力量的調整組合,社會輿情也顯現了不同以往的政治傾向。在這種政治風向出現一邊倒的情勢下,有必要保持清醒理性頭腦,要借鑒、吸取歷史經驗教訓,防止出現一種傾向掩蓋另一種傾向的情形,避免矯枉過正、過猶不及。要牢牢遵循習近平主席關於堅定不移、全面準確貫徹“一國兩制”和基本法的理念,掌握政策分際,實事求是,把好事辦好。

在全面落實香港國安法、防範、阻遏和懲治反中亂港犯罪活動的同時,要理解、尊重香港的資本主義制度,維護香港社會的多元構成,切實保障香港市民的基本權利和自由,嚴守法治原則,處理好國家安全和人權的關係。

在貫徹“愛國者治港”原則、完善選舉制度的過程中,要統籌、兼顧各階層利益,團結大多數市民,最大限度擴展愛國愛港統一戰線,築牢“一國兩制”的社會基礎。特別是應實心實意做好溫和反對派的工作,真正建立起同他們對話、溝通的機制與平台,為其保留合法的政治發展空間。人們樂見香港發展出理性、溫和、成熟的反對派,出現求同存異的政治和諧。

中央管治權的全面落實是全面準確貫徹“一國兩制”和基本法的必要條件,在此過程中,必須同時嚴格依照憲法和基本法辦事,充分尊重、保障香港特區的高度自治權,真正做到兩種管治權的有機結合。中央既不會空置職守,也不會越俎代庖,而是會盡力充當好“一國兩制”主導者、實施者和守護神角色。

任重道遠,前路光明。香港回歸祖國快24年了,“一國兩制”即將邁入實施中期。中央對港政策在史無前例的開創性實踐中與時俱進、不斷深化成熟,堅守、豐富與發展了鄧小平“一國兩制”思想,成為中國特色社會主義的一部華麗樂章。人們有理由期待“一國兩制”這艘巨輪能夠在時代風雨中劈波斬浪、行穩致遠,書寫出中國和香港歷史上輝煌的一頁。

(作者係北京大學法學院教授,小標題為編者所擬)

本文發表於《紫荊》雜誌2021年4月號

編輯:李博揚
校對:莫潔瑩
監製:姚潤澤

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