【紫荊專稿】田飛龍:選舉安全與香港民主的新秩序


2021年,在香港國安法實施以來的基礎上,香港“由亂返治”的法治工程又增添了新的主題,即“愛國者治港”根本原則下的選舉制度改革。中央層面的“決定+修法”模式提供選舉制度改革的權威憲制依據、框架和要點,而香港本地的系統修例則落實細節和程序。這樣一種“一國兩制”制度體系內的良性互動可保障新選舉法的憲制權威性和接地氣的可操作性。

文|北京     田飛龍

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香港選舉制度改革是一場顛覆與反顛覆的國家安全法律鬥爭。逾 238 萬香港市民簽名支持全國人大完善香港選舉制度的決定。圖為3月12日,一名香港市民在灣仔一處“撐全國人大決定 完善香港選舉制度 落實愛國者治港”簽名桌前寫下名字(圖:新華社)

一場顛覆與反顛覆的國家安全法律鬥爭

香港本是繁榮穩定的國際化大都市,是“一國兩制”框架下的法治高地,是全球化體系中長期可信賴的國際金融中心,甚至是粵港澳大灣區城市現代化若干治理要素的對標對象。香港社會和香港人長期以其中西會通的文化與制度體系為驕傲,並有著強烈的自我身份認同和優越感。“一國兩制”高度肯定並從憲制安排層面對香港的優勢、特色、國際化與制度現代性元素進行了確認和保護,承諾“五十年不變”。

然而,樹欲靜而風不止,歲月靜好之下是香港內外破壞力量的暗流湧動和激進對抗。選舉修法的制度應對正是基於清晰的憲制目標和現實的憲制威脅,是在“總體國家安全觀”的國家理性邏輯下進行的“一國兩制”制度體系的查漏補缺和負責任的制度鞏固。選舉修法的憲制目標是什麼呢?3月11日通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》第一條規定,香港選舉制度的完善指向如下憲制目標:全面準確貫徹落實“一國兩制”;維護憲法和基本法確定的特區憲制秩序;確保“愛國者治港”;提高治理效能;保障選舉權與被選舉權。這些相互關聯的憲制目標確定了:其一,香港選舉屬於地方民主選舉,其憲制目標不是單一的本地選舉權,而是國家利益與民主選舉的有機結合;其二,香港現行選舉制度不夠“完善”,未能全面準確貫徹落實“一國兩制”;其三,憲制秩序和“愛國者治港”是選舉制度完善的主要依據和指南。                

這些憲制目標在香港遇到了什麼樣的現實威脅呢?全國人民代表大會常務委員會副委員長王晨在3月5日的決定草案說明中提出,2019年以來的“修例風波”及相關的非法選舉行為,是反中亂港勢力損害和挑戰特區憲制秩序和國家主權、安全、發展利益的直接威脅,必須採取有力措施防範和化解。也就是說,香港選舉制度改革是一場顛覆與反顛覆的國家安全法律鬥爭。而選舉制度環節正是反中亂港勢力利用“修例風波”激進遺產進行體制內奪權的主要通道,2019年底區議會選舉的“黑暴化”已折射風險的現實性。故在選舉制度上引入保護性的規範屏障,是符合“一國兩制”框架及香港管治現實需求的,具有顯著的正當性與合理性。  
 
全世界都不存在拋棄安全前提和制度理性的“裸選”

選舉安全問題是香港的獨特問題嗎?並不是,因為任何現代的憲制秩序都必須具有自我防衛的能力,不能放任制度的敵人利用制度漏洞和空間實施顛覆行為。德國憲法的歷史能夠給我們清晰的制度教訓:1933年,希特勒通過煽動選民敵視政府和體制,利用選舉暴力實施對不同政治勢力的威脅和壓迫,藉助魏瑪憲法的民主選舉程序實施選舉奪權,然後從事顛覆和篡改魏瑪憲制的僭政行為,癱瘓了魏瑪國會,剝奪了國內特定人群的生存權和相關自由權利。以民主方法顛覆民主,根本原因在於魏瑪憲法確定的選舉制度缺乏對制度敵人的防範能力,導致民主政府沉溺於程序正義而無法決斷,無法保衛魏瑪民主。希特勒的納粹主義是一種典型的右翼極端主義和政治恐怖主義,是二戰的元凶,是人類文明與法治的共同敵人。但希特勒不是外在於西方民主思想和制度的,恰恰是內在的潛伏威脅,因而刺激和倒逼德國制憲者在1949年德國基本法中引入了“防衛型民主”(Defensive Democracy),通過憲法法院等機構對顛覆德國自由民主憲制的有關團體和個人進行識別和排除,維護憲制秩序的安全性。這一憲法框架有效壓制和排除了二戰後德國的“顛覆性”力量,保障了民主秩序的穩定性和每一個公民的民主選舉權利。即便是美國憲法及其選舉法律體系,也對煽動暴力的選舉顛覆行為進行嚴格識別和嚴厲懲治,比如美國司法機構對2021年1月6日特朗普支持者的“國會騷亂”行為進行的法律定性,宣布為“本土恐怖主義”,對參與者實施刑事檢控和懲治,而國會則即刻啟動了聯邦選舉法律的針對性修訂,防堵制度漏洞和風險點。如果我們放寬比較法的視野,會發現許多成熟的民主國家都在選舉法中引入了程度不同的政治資格審查與制度敵人的甄別程序,確保選舉是在符合法律要求的安全條件下展開。  

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美國司法機構對 2021 年 1 月 6 日特朗普支持者的“國會騷亂”行為進行嚴厲法律定性,宣布為“本土恐怖主義”,對參與者實施刑事檢控和懲治,國會也即刻啟動聯邦選舉法律的針對性修訂,防堵制度漏洞和風險點。圖為 1 月 6 日美國國會警察緊急應對闖入國會的抗議者(圖:新華社)

全世界都不存在拋棄安全前提和制度理性的“裸選”。實際上,對選舉安全進行制度保障,確保“愛國者治理”,是國際社會的通行制度安排。這背後還反映了一種可追溯至柏克式保守主義憲制秩序觀的政治哲學基礎:任何實證的憲制秩序都不只是當代人(尤其是選民整體)意志任意決定的對象,而是過去的人、現在的人和未來的人共享的文明秩序統一體。也因此,當代人的民主選舉及授權改變的範圍是有憲制秩序上的限度的,不能反向推翻和顛覆其賴以存在和受保護的憲制秩序本身。反顛覆的國家安全利益與憲制秩序,其本質在於,這是一套由整體人民和多代人維護的共同憲制秩序,一代人的政治激情與理性缺陷不能引發對整體秩序的顛覆性破壞。

那麼,如何確保一代人的民主衝動不損及整體憲制秩序的安全呢?通行的做法是,對選舉制度本身進行查漏補缺,以規範方法封堵顯著的風險點,排除對該制度的敵意和顛覆行為。德國與美國的司法審查制度整體上亦承擔著這種憲法上的防衛性功能。在這一點上,美國聯邦最高法院相對成熟,特朗普提名的大法官沒有追隨其激進和顛覆性的選舉造反行為。比較而言,香港的高度自治權在應對史無前例的“修例風波”和“黑暴區議會”挑戰時,幾乎束手無策,而法院在維護法治和止暴制亂方面又展現出低效率甚至裁判傾向性錯誤。正是自治權的實質局限性和香港亂局的失控風險,觸發了中央對“一國兩制”制度安全問題的整體性反思和回應,最主要的制度思考和安排體現在2019年中共十九屆四中全會關於“一國兩制”制度體系的檢討和規劃之中。香港國安法和選舉制度改革都是這一頂層規劃的有序展開。以法律體系思維思考“一國兩制”,是全面依法治國在理念與實踐上的重要進步,也是對既往“一國”與“兩制”的制度疏離狀態的批判性總結和回應。   
   
西方勢力圖以中國主權實質性受損
來使中國屈從其全球性霸權

選舉安全是世界通行之法理,而中央主導香港選舉制度改革又是“一國兩制”所確認的中央事權的正當行使,且選舉修法的根本目標在於保障香港民主有序運行和“愛國者治港”。這些清晰明了的民主政治道理,為何不被G7外長們認可呢?為什麼美國仍然追加了依據所謂“香港自治法案”實施的涉港制裁呢?為何他們害怕香港民主回到堅實的“一國兩制”制度體系中予以重塑和完善呢?根本上,他們對“一國兩制”的秩序屬性及演變取向存在冷戰式理解和堅持,對香港民主的走向存在意識形態化、雙重標準化的規範設定。

在西方勢力看來,中國無論如何發展和制度更新,只要沒有全盤西化為西式民主體制,就仍然是非民主、非文明的“東方國家”。他們以一貫的“東方主義”對中國進行文化和制度上的歧視、貶抑和壓迫。西方勢力傲慢而偏執地認為,“一國兩制”中的“兩制”是對香港屬於西方體系的保障,且他們對香港民主的屬性和方向具有主導權和“道義責任”,而所謂“一國”則屬於東方主義與社會主義疊加的、不穩定且具有專制性質的政權,從而不具有立法管治和重塑香港民主的道德權威和憲制權力。他們頻繁援引中英聯合聲明實施無法理根據的干預,甚至制定諸如所謂“香港人權與民主法案”“香港自治法案”等長臂管轄的國內法進行非法制裁。他們的強盜思維認定,西方體系自我定義的民主制度就是唯一正確的,且西方有權以一切貌似國際法的機制甚至褪去國際法偽裝的國內法形式來執行“民主警察權”。他們在全球諸多國家和地區如此行事,實施顛覆和製造難民無數,對中國香港也不例外。這是一種典型的帝國霸權行為,不具有任何國際法的正當性。中國制定香港國安法與選舉修法,是典型的內政,從權限、目的、程序和外部影響來看不對西方勢力造成任何負面影響和利益損害,但西方勢力卻一再聲稱“中國破壞香港自由民主及西方安全利益”,甚至指責中國在近年來的國際行為中“存在違反國際秩序的脅迫行為”,“造成對國際秩序的衝擊和危害”。事實上,他們就是要以中國的主權實質性受損來使中國屈從其“民主道德權威”和全球性霸權。也因此,此次選舉修法與去年的國安法,就不僅僅是“一國兩制”制度體系的內在完善,更是國際層面反霸權法律鬥爭的一部分。

西方勢力從中國的正當行為中感覺到了一種實質性的威脅,即干預的失效和霸權法理的空虛化。當今世界,似乎只有中國的國家意志和發展能力才能決定性打破二戰後美國為首的西方籠罩在全球各國頭頂上的霸權鐵罩,引領21世紀真正公平、多元、民主與和諧的世界秩序之建構。我們稱這一新的全球化願景為“人類命運共同體”,而美國與西方勢力最忌憚者,正在於此。香港選舉制度改革折射的主權與霸權之嚴酷鬥爭,暴露了現代國際法體系的“霸權”長尾,而唯有包括中國在內的正當主權鬥爭和制度塑造,可反向規訓美國及西方勢力回到主權平等與民主協商的“真正國際法”框架之內。
 
香港民主新秩序可成為中國
與西方民主理論與制度經驗溝通“新橋樑”

在選舉安全與反霸權的國家理性和主權充實化過程中,香港民主的新秩序正在生成,並可能具備在中國與西方之間進行民主理論與制度經驗溝通的“新橋樑”作用:

其一,香港民主的新秩序是“一國兩制”完整意涵與法理的典型展開,是“一國”元素的充實化及與“兩制”的有機結合,是國家主導和決定之選舉制度框架與本地選舉法律的整合體系,真正回歸了一種體系論的“一國兩制”制度範疇。

其二,“愛國者治港”成為香港民主新秩序的根本原則和指南,參選和擔任公職的任何人以符合愛國者標準為底線和共同之條件。這樣一種共同政治身份的認證程序,可以保障通過認證者具有真正平等的政治競爭與發展權利。

其三,香港民主的新秩序在國安法和新選舉制度保障下,可決定性切斷本土極端勢力和外部干預勢力的操縱和顛覆網絡,使香港民主權利及其體系真正回到香港自治範疇和居民手中。有國家制度力量保護的香港民主將不會懼怕任何激進勢力挑戰和外部干預。

其四,香港民主的新秩序具有香港特色及其制度複合性,既具有“一國”的國家整體民主要素與愛國標準,也具有作為“兩制”的自由民主合理成分,從而有助於香港民主發展為一種溝通中西的民主模式,不僅澤被自身,也對西方民主的民粹化有所補救,甚至對內地民主的有序發展提供一種經驗參照。而這一場安全而有意義的香港民主制度實驗,正是“一國兩制”內在的構想和期待。

其五,香港的民主新秩序將成為中國特色社會主義整體制度的組成部分,對全面依法治國和國家治理現代化具有構成性意義。香港的資本主義民主因素在尊重和維護國家根本制度的前提下將有益於國家層面民主制度的整體進步。

其六,香港民主的新秩序將具有充分的包容性和多元競爭性。這一新秩序不僅不是“清一色”和傳聲筒,而且是納入了溫和泛民與中間派的擴展型民主秩序,並為後者轉型為“忠誠反對派”與“忠誠中間派”提供了最有利的制度條件和政治利益動機,而後者在擺脫了本土激進勢力和外部干預勢力的操縱脅迫之後將更加理性化並可獲得開闊的政治發展空間與新生。

其七,香港民主的新秩序具有進階性和發展性,即在制度上統一解決“愛國者”底線標準與資格認證之後,民主選舉與管治的競爭法則和競爭秩序將以“賢能政治”(Meritcracy)為中心展開,“賢能愛國者”將成為香港政治人士的理想目標和人格類型。而賢能者上,非賢能者下,將成為中央垂直監督與香港民眾批評問責的主要評判準則和依據。

其八,香港民主的新秩序以新賦權的選舉委員會為基礎,體現真正的均衡參與及“一國兩制”多層次元素,適度重疊立法會與特首選舉的政治基礎,將引導一種強有力的責任型、回應型和服務型政府的建構。這一新秩序可進一步鞏固基本法確立的行政主導體制,優化立法會對政府的合法監督、制衡與支持功能,有效緩解既往圍堵特區政府的四座大山的結構性壓力即立法會惡意“拉布”、司法覆核過度抑制、公務員體系保守抵制以及社會運動激進施壓,有助於政府治理整體績效的提升和解決社會問題能力的增強。   

總之,香港民主在中央的主導和制度完善下已翻開歷史新的一頁,真正回到了“一國兩制”完整而清晰的法理框架,並以制度體系思維完成中央管治權與特區自治權的有機結合,有效排除了反中亂港勢力通過選舉奪權和顛覆的“顏色革命”風險,選舉安全和特區憲制秩序獲得有效的制度保障。新秩序具有重要的反顛覆和反霸權的法律鬥爭意義,客觀上有助於國家主權的充實化和全球治理秩序的規範調適,對美國與西方的“民主霸權”造成一種結構性的意義挫折和干預失效。香港民主的新秩序,將引導塑造一種港式的賢能政治和責任政治模式,提升香港民主的理性品質和解決實際問題的管治能力,使香港整體的制度架構更加適應維護國家安全及融入國家發展大局的需要,確保“一國兩制”不變形,不走樣,行穩致遠,更富生機與活力。

(作者係北京航空航天大學高研院/法學院副教授、
全國港澳研究會理事,小標題為編者所擬)

本文發表於《紫荊》雜誌2021年4月號

編輯:莫潔瑩
校對:趙珊
監製:周馬麗

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