香港第五波疫情嚴重，死亡率居高不下，社會上出現很多不滿的聲音，對人對部門提出很多批評和質疑，甚至上綱上線，這種情緒的宣洩，不利於理性分析，對香港如何走下去提供不了更好的方案。

本文希望避開情緒宣洩，嘗試理性分析香港目前制度上的一些問題，鼓勵更多的人探索香港該何去何從。最近香港發生的事，如很多人說完全暴露出香港的各種問題，包括不同層面的問題。既然病況出現了，那就是診斷的最好時機。讓大家把握住這個機遇去客觀理性，深入探索我們的管治架構，看看究竟存在什麼問題？有什麼需要改進的？應該如何改進？本文希望抛磚引玉，讓有識之士貢獻智慧，因為“中國是我們的國，香港是我們的家”，我們要共同建設這個美好的家園。

“AO治港”的現實

我把香港的管治架構，分成四重關係：特首跟問責官員的關係；問責官員跟常秘等少數高級政務官的關係；高級政務官跟政務官（AO）的關係；AO跟中基層公務員的關係。常秘等高級政務官也都是AO。回歸以來歷屆政府中，特首和問責官員也有不少是前AO。我們可以籠統得出一個“AO治港”的結論。這些年由於有些AO的政治光譜等問題，一些人說到AO就會有負面情緒。本文再次強調，我們不是要評論某些人群的好與壞，只是希望客觀務實地討論這個制度的進步空間。

回歸前與回歸後“AO治港”的不同

對某些香港人來說“AO治港”是香港過去成功的基石，那麼讓我們分析回歸前的“AO治港”與現在的“AO治港”有什麼區別。一直以來AO都是本地學生，要經過考試進去的，是本地精英中的精英。可以理解成學而優則仕。在回歸前還有另一幫的AO來源，他們是從英國派來的。那麼回歸前與回歸後AO的區別就是回歸前的AO比較多元化，另外一個區別就是由於長期的殖民教育，我們本土的AO都比較“聽話”。這與AO的定義有直接關係，AO的全稱是Administrative Officer，Administrative的意思就是聽命令去執行的意思，至於制定方向和政策的行政（Executive）權當然就在英國派來的領導層上，這種管治模式可以說是英國管理殖民地的基本國策。換句話說英國在殖民管治地區用當地人的原則，就只要聽命令去執行便可，沒有要求他們去原創性地解決方案，更不需要他們去制定方向和政策，因為這都是他們的長項，從英國的角度也很好理解他們需要的只是一些聽話去執行上級命令的官員，而不是意見多多，還很可能反動的行政人才。所以在回歸前AO考試主要是考英語，甚至較早前就只考英語，能聽明白領導的意思去執行便可。話又說回來，回歸前也不乏有才華的本地AO，有些直接升到過去只有外國人能做的高位，但基於政治現實，這也只不過是鳳毛麟角。

本文做個粗略的總結：回歸前與後的“AO治港”，分別在於回歸前有一批具管治經驗的外國行政人才在上面掌舵，回歸後是一幫本地AO加上商人和專業人士在掌舵，但無可否認本地AO發揮了承上啟下的關鍵作用，回歸後無論管得好與不好都應該可以歸到本地AO這個界別/類別頭上。香港這些年暴露出來的深層次問題，和這次疫情的管控無不指出本地AO這個治港體系的缺陷。這個自然也跟本地的教育有關，跟認同有關，跟“一國”和“兩制”等等有關…….但無論怎樣我們都要在世紀疫情這個前提下看問題，畢竟面對這樣百年不一遇的世紀災難，對管治者是一個很嚴格的考驗，就算是英國乃至美國這樣的發達國家，也都出現過很多我們笑話的地方。所以我們還是要帶著敬畏生命、帶著謙卑的心去深入探討解決方案，而不是急於問責或者推責。相反內地在防疫抗疫的能力和成效受到國際矚目，的確有很多地方值得借鑒學習。

“AO治港”的特性和利弊

每年香港政府都有AO入職考試，無論工資，社會地位都是大學畢業生中學霸尖子最想證明自己的考試，甚至有點古代的翰林感覺。進入AO這個行列後，政府會安排不同的崗位去鍛煉，可他們每到一個崗位都是從中高層幹起，有時候會出現這樣的現象：一個社會經驗很淺的AO，一下就要管理一班經驗老到的同事。現在大學教育普及，一個學霸尖子AO究竟能獲得多大的認同，又能發揮多大的作用，的確是個大問號。AO每幾年換一個新崗位，這個制度培養的人的特點是知識面很寬但不深。在殖民管治時代，AO作為不同文化的統治者的助手，的確能發揮很好的作用。在清末民初有一個很流行的葡萄牙語詞匯Compradore，那個時候洋人來中國做生意，都會請一個中國人做他們的Compradore，他們跟AO是不是有點異曲同工？隨著時代的改變，好的助手變領導的確不是順理成章的。在一個簡單的社會環境下，從助手到領導的過渡也許會容易一些，但面對複雜的社會環境，和日益專業和系統化的社會就不一定如此。香港社會環境複雜的程度在全世界都不多見，有些更是世界唯一，如“一國兩制”、獨立貨幣但又以固定價格掛鉤美元，等等；有些則是世界少有，如世界級的金融中心、小的經濟體又有龐大的外匯儲備、簡單低稅率地區、兩種官方語言，等等。因為香港的獨特性所帶來的問題，每日有之，每一個問題都在呼求一個對他們更瞭解、更專業的政府。這都不是AO制這種蜻蜓點水式的人才培養機制能做到，而是需要在不同領域深耕細作管治人才的機制。 

香港公務員的守法意識

國家主席習近平指出，“法治興則民族興，法治強則國家強”。中國共產黨在第三份歷史決議提到：“提高國家機構依法履職能力，提高各級領導幹部運用法治思維和法治方式解決問題、推動發展的能力，增強全社會法治意識。”

國家一直都在推動依法治國，要求各級領導幹部帶頭尊崇法治、敬畏法律，瞭解法律、掌握法律，讓尊法學法守法用法成為領導幹部自覺行為和必備素質。

如果按國家對領導幹部法治精神的要求，香港公務員（包括AO）大體來說不單能做到國家的要求，甚至還“超過”了。他們對守法的執著，有些已經到了死板的地步。不難想像，當特首或問責官員提出要求，AO在執行中碰到法律障礙，他們就會“等進一步指示”，或者等律政司署對某些觀點的澄清，這樣不單效率低，甚至產生災難性的後果。如果律政司署能主動一點走在前面，為特首和管治班子的決定提供有利的法律解釋支持，甚至事前做出法律改革，政府的效率將會大大提升。無論怎樣香港公務員的守法精神的確值得我們給個贊，我相信以香港的法律氛圍，我們還是能拿捏好如何“依法治港”，而不至被某些別有用心的人污蔑為“以法治港”的。

總結：改進香港管治架構

相對司法改革我覺得法律改革更為重要，目前香港的法律還存在一些與“一國兩制”不匹配，與現代發展不一致的地方，急需改革。

回到前面提到的四重關係，本文覺得常秘的設立還是需要的，因為無論政治任命的官員怎麼變都能保證政府管理的延續性，至於AO這個層面，可以採取更靈活的輪換機制，讓AO可以在同一個專業領域內更容易地升遷，而不是一個政治全才，這樣可以讓部門領導更深耕該部門的專業領域，更好去面對專業領域內一日千里的變化。面對複雜多變的世界大環境和多年積累的深層次問題，我們需要一幫有理想、有魄力、能學習、會學習的年輕人去深入探討研究解決方案，也需要相對少的一批的有擔當、願奉獻的經驗老手。儘管歷代的人無論出於什麼動機，多多少少不太放心年輕人，但如果我們回顧中國的近代史，不難看到英雄出少年，在黨和國家這幾十年的發展中，領導人極富睿智地啟用一批又一批的年輕人，讓國家一次又一次踏上更好的征程。香港也許會因為2019年的“黑暴”而對年輕人抱有點看法。年輕人精力旺盛，如果正途沒有路就會走歪途，年輕人不笨，正途有前途，大家自然就會選正途。那麼對一些趕不上時代步伐的“老人”該怎麼辦？他們可以做“顧問”，可以提前退休，享受一定待遇，總的來說，用香港一句土話，“不要阻住地球轉”！

說到底無論AO還是其他公務員，他們畢竟只是兵，或者副將，打輸了仗，把責任完全歸到他們身上，明顯不合理也不公平。過去我們有過從這支隊伍拔尖出來的主帥，理應很瞭解這支隊伍，但不見得能把他們用好，並沒有“為人民謀幸福”而做出多大的建樹，相反的例子還比比皆是，老百姓吐槽也不無原因。看來我們的主帥應該是不拘一格，要海納百川，是敢於鬥爭、善於鬥爭的愛國愛港人士，在依法治港的基礎下，樹立以德治港的榜樣。在世界百年未有之大變局加速演進，中華民族偉大復興的關鍵時期，香港社會無論哪個層面都更需要這樣的有心人。

筆者不是什麼專家學者，以上淺見希望能喚醒社會上有識之士摒棄一些意識形態的埋怨，把更多精力花在改進香港管治架構上，我相信真理是越辯越明的，所以我曾把本文分享給了一位十分資深的AO摯友，他很不認同我的觀點，我也把他的觀點節錄如下，讓讀者可以評價。21世紀是中國的世紀，香港是中國的明珠。不破不立，經過這幾年的磨難，我相信越來越多的有心人會加入建設我們這個美好家園的行列中。

附錄：一位前AO對本文觀點的看法

我不認同“AO治港”，應該是特首連同政治任命官員治港，與其花時間討論“AO治港”，不如去研究政治委任或問責制，現在管治香港的是政治人物或政治委任官員，不是公務員更不是AO。AO的角色從2002年開始就逐漸被弱化，所有決定都是特首連同政治委任官員作出的，就算是常秘也不過是執行決定而已。我認為香港的問題是由特首及其政治團隊造成的，作為政治領袖應該為自己的行動承擔責任，而不是轉移視線到公務員上。

我也不認同本地AO特別聽話，以我幾十年AO的工作經驗，反而認為AO的本性是喜歡跟上級辯論的，AO的職分就是要從不同角度看問題，把正反兩面同時提供給上層，並提出自己的方案和選項，並隨時為自己的意見保駕護航。我不認同回歸前AO只是助手的說法，就算在回歸前本地AO跟外來AO在工作上沒有本質的區別，在總督以下的司局級首長都是不分種族的AO。相反在2002年後AO的角色就變得次要。

我也不認同AO考試只注重英語，英語是第一關，過後還有很多輪的面試和小組辯論，以考驗他們的智力，分析力和領導才能，近年還加上一些題目，考驗他們的政治敏銳度。

近年政府會安排AO在職業生涯的不同階段回歸類同的行業，以便出任這個行業更重要的崗位。值得強調的是，在選擇擔任部門首長時，其中一個重要因素就是要有專業相關的經驗。現在有些部門的負責人都不是AO擔任，而是由部門內提升。

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為香港特別行政區選舉委員會委員、全國僑聯港區委員、雲南省政協港區委員