文｜劉兆佳
2022年7月1日，國家主席習近平在香港回歸祖國25周年暨香港特別行政區第六届政府就職典禮上發表講話，正式宣布中央政府關於香港“一國兩制”方針的未來的重大決定。習主席說，今天，我要再次強調，“一國兩制”是經過實踐反覆檢驗了的，符合國家、民族根本利益，符合香港、澳門根本利益，得到14億多祖國人民鼎力支持，也得到國際社會普遍認同。這樣的好制度，沒有任何理由改變，必須長期堅持！通過這些話，習主席權威地宣布，“一國兩制”將持續到2047年以後，而該政策也沒有結束日期。中國最高領導人這番話徹底平息了各方面對香港“一國兩制”的未來的各種不滿和憂慮。
與此同時，習主席明確闡述了“一國兩制”長期成功所必需遵循的基本原則 ，這些原則是從“一國兩制”過去在香港實踐的經驗中提煉出來的。 它們也充分考慮到香港內外部環境所經歷過和將要經歷的巨大變化。 這些原則包括：維護國家主權、安全和發展利益，尊重中國共產黨領導的中國特色社會主義基本制度，堅持中央全面管轄權和保障特別行政區高度自治權相統一，實行“愛國者治港”，落實香港特別行政區的“行政主導”政治制度，提高治理水平，確立行政、立法和司法機關的適當關係，和保持香港的獨特地位和優勢。
可以預期，習近平主席所强調的香港“一國兩制”成功實踐的要素和條件必將全面實現，並對日後香港基本法的不斷完善有重要的指導意義。這便意味著那個於1990年頒布、並旨在保存1990年左右的香港主要制度和政策的現行基本法需要進行必要的修改，讓習近平主席的要求得以落實，而2047年後的基本法比現行的基本法將會更爲完備，更有利於“一國兩制”的全面和準確實踐和更有助於香港的繁榮穩定、國家安全和香港融入國家發展大局。 然而，由於在未來25年内，“一國兩制”在香港的實踐仍會出現各種新情況和新問題，因此不能完全排除現行的基本法在2047年之前因應需要、並按照習主席的原則指引，而在一些方面作出修訂的可能性。
首先，基本法第5條規定“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這項條文將有可能作出實質性的修改，以反映香港資本主義制度在回歸祖國後所發生的巨大變化、特別它是將會是一個更能體現公平正義的資本主義體制，以及落實中央政府將“一國兩制”方針在2047年繼續在香港實施這個決定。
其次， 與現行基本法不同，國家憲法將在日後的基本法中佔有顯赫地位。日後的基本法將明確指出，國家憲法是基本法的法律基礎， 在香港適用，並與基本法一起共同構成香港特別行政區的憲制秩序。無論是内地同胞或者香港居民都必須尊重這個憲制秩序。
第三，現行基本法授予香港居民的基本權利相當多，但香港居民所要履行的義務卻極少。基本法第42條只提到“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務。” 鑒於過去十多年不同形式的分離主義的主張和行爲不斷湧現，以及它們對年輕人的影響惡劣，可以預期，日後的基本法會明確規定香港居民負有維護國家主權、安全、發展利益，尊重中國共產黨作為中國的執政黨和尊重内地中國特色社會主義體制的莊嚴義務和責任。
第四，基本法有許多條款實際上試圖保存香港在1990年左右的主要公共政策，甚至對那些政策作出具體規定。今天，尤其在未來幾年，這些條款或多或少會成為某種“束縛”，令香港特區政府和香港社會較難通過重大的制度和政策改革來促進香港的長期持續發展和人民生活的重大改善。因此，基本法中那些旨在保存1980年代香港資本主義制度的條款可以簡化或廢除，讓積極、主動和有效的治理力量和方式得以釋放出來，並讓香港的深層次矛盾得以更好地解決。在這方面，第107條特別有可能會改寫。該條規定，“香港特別行政區的財政預算以量入爲出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。”這項條文實際上為“小政府，大市場”和“積極不干預”等消極管治主張背書。
時至今天，這些學說已經不合時宜，必須摒棄，因為香港特區政府有必要擴大其在香港經濟、社會和民生事務中的參與，大力推進香港融入國家發展大局，拓寬香港的產業基礎和建構更公平合理的社會，讓更多香港居民尤其年輕人可以分享經濟發展的成果。在日後的基本法中第107條可望放寬，比如會規定香港特區繼續奉行“謹慎理財”的方針，但同時賦予特區政府更大財政調度的靈活性，例如讓其能夠適度擴大香港的稅基，讓有能力者多交點稅，或在必要時為香港的長期發展和福祉而進行借貸融資。
如果說，中央政府與香港特區政府在維護國家安全、促進香港繁榮穩定方面加强和密切合作是今後的常態，特別是因爲世界形勢日趨動蕩，國家和香港都要面對愈來愈多的威脅。中央對香港的全面管治權的行使方式可能會在日後的基本法中得到更詳細的闡述和規定。同樣，爲了體現中央的全面管治權和香港特區的高度自治權的相統一，中央政府的代表機構在香港的地位也可望得到確認提升，並在日後的基本法中被賦予不容置疑的法律地位，其權力和職能也會顯著提高 。
第六，我預計為了充分實現“愛國者治港”原則，現行基本法中的一些條款在被納入日後的基本法之前，可能會進行修訂。政治權利可能只會授予那些同時也是中華人民共和國公民的香港永久性居民。現行基本法賦予所有永久居民投票權，包括他們當中的非中國公民或在外國有居留權的人士。在香港特區政府内，只有香港特別行政區行政長官、行政會議成員和主要官員必須是中國公民。在司法機構中，只有香港特別行政區終審法院和高等法院首席法官必須是中國公民。 在日後的基本法中， 在特區政府（包括公務員隊伍）和司法機構内，更多最高職位可能只對沒有外國國籍或外國居留權的香港居民開放，儘管這些職位仍然只佔最高職位的一小部分。 此外，目前在立法會内，有不多於20%的議員可以擁有外國國籍和外國居留權。 這種授予外國公民和擁有外國居留權的人士的特權很可能會被日後的基本法所廢除。
再有，第99條規定“在香港特別行政區政府各部門任職的公務人員必須是香港特別行政區永久性居民”。為了擴大特區政府可利用的人才庫，使政府能夠承擔更多多元化職能，這項條文可能會被修改，讓更多來自香港內外的人才、尤其是來自内地的人才加入政府，以提升其促進經濟發展、拓寬香港的產業基礎、與內地建立更緊密經貿聯繫、參與“一帶一路”倡議、與RCEP內的國家建立更緊密的關係，以及强化香港作爲“國際大都會”等方面的能力。
第八，全國人民代表大會常務委員會自1997年以來五次對基本法的條款進行解釋。所有這些解釋的内容都可能通過各種條款納入日後的基本法 。值得注意的是，人大常委會在1999年對基本法中有關居留權的條款作出的部分解釋，並未被終審法院在2001年入境事務處處長訴張鳳源案中的裁決中所採納，從而引發了大量“雙非孕婦”來港產子的現象。在日後的基本法中，人大常委會對基本法的所有解釋都可望被莊嚴載入，意味著香港法院必須嚴格遵守人大常委會所宣示的各項關於居留權的立場。此外，人大常委會關於香港新選舉制度的決定以及香港國安法的主要原則和內容，也很可能會被納入日後基本法的有關條款。
最後，規範“議員私人法案”的第74條預計將會重新措辭，讓這項條文也適用於立法會議員提出的對政府法案的修正案。此前，來自政治反對派的立法會議員故意對政府法案特，別是財政預算案提出大量修正案，進行所謂“拉布”行動，公然違反第74條的旨在强化“行政主導”的立法意圖，目的在於阻撓立法機關和政府的工作。到目前為止，立法機關和司法機構都沒有對第74條是否也適用於 立法會議員對政府法案提出的修正案採取明確的立場。儘管在“愛國者治港”下， “拉布”再次成爲立法會議員與政府鬥爭的手段是不可想像的，但日後的基本法仍然需要消除各方面對第74條的法律涵蓋面的任何模糊性。
儘管距離2047年還有25年的時間，但關於日後基本法內容的討論必然會在那之前出現，並在香港特區的公共議程中佔據重要位置。當然，日後基本法與現行基本法的可能差異還有其他，文所討論的也只是觸及其犖犖大端者而已。
（作者為香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會副會長，文章僅代表作者個人觀點）
來源：橙新聞
