文 | 張勇

2025年11月，習近平總書記在廣東省考察時提出，“建設粵港澳大灣區……推進規則機制‘軟聯通’，加強立法、執法、司法各環節全流程協作，有效提升市場一體化水平”。當前，貫徹全面依法治國戰略，堅持“一國兩制”方針，堅持依法治港治澳原則，推進粵港澳大灣區規則銜接、機制對接，特別是加強粵港澳大灣區三法域之間的立法協作，已經成為新時代“一國兩制”新實踐的重要內容，也是內地及港澳法學界和實務界的重點研究方向和關注領域。

粵港澳大灣區立法協作（以下稱大灣區立法協作），是指在廣東省九市、香港特別行政區、澳門特別行政區的效力範圍內，廣東省、香港特別行政區和澳門特別行政區三個地方行政區域，在不改變各自立法權限、立法程序等前提下，就具有共同性或關聯性的社會經濟事務或經授權的事項開展立法領域的合作。本文試就與此相關的問題作一初步探討。

一、粵港澳大灣區在國家發展戰略中的定位和使命

“粵港澳大灣區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。”2015年3月，經國務院授權，國家發展改革委、外交部、商務部發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，首次提出“粵港澳大灣區”概念。作為“一帶一路”戰略部署支點之一的粵港澳大灣區，其源頭是重大的國家經濟發展戰略。

2019年2月，中共中央和國務院發布的《粵港澳大灣區規劃綱要》指出：“建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動‘一國兩制’事業發展的新實踐”。與京津冀、長三角等其他區域協調發展地區相比，粵港澳大灣區具有“雙戰略”特點：既是國家經濟發展戰略，也是國家政治發展戰略，承擔着新時代“一國兩制”新實踐的特殊使命。

在經濟發展戰略方面，粵港澳大灣區具有多方面的定位和功能。早在2018年，習近平總書記就指出：“要抓住建設粵港澳大灣區重大機遇，攜手港澳加快推進相關工作，打造國際一流灣區和世界級城市群。”國際一流灣區，如美國紐約都會區、大巴黎都會區和東京都市圈等區域協調發展地區，融合形成了功能協調、規則銜接、市場要素高效便捷流動的城市群落，發揮着牽引經濟發展的重要功能。《粵港澳大灣區規劃綱要》確定的粵港澳大灣區戰略定位是：“充滿活力的世界級城市群”、“具有全球影響力的國際科技創新中心”、“‘一帶一路’建設的重要支撐”、“內地與港澳深度合作示範區”和“宜居宜業宜遊的優質生活圈”。

2023年4月，習近平總書記在考察廣東時，希望粵港澳大灣區成為國家“新發展格局的戰略支點、高質量發展的示範地、中國式現代化的引領地”。“一點兩地”進一步地提升了粵港澳大灣區在國家經濟發展中的戰略地位。2024年《政府工作報告》和黨的二十屆三中全會決定明確了粵港澳、京津冀、長三角三大區域作為國家“高質量發展動力源”的戰略功能。2026年《政府工作報告》進一步提出，“建設北京（京津冀）、上海（長三角）、粵港澳大灣區國際科技創新中心，打造世界級科技創新策源地”，“支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區打造世界級城市群”。

在政治發展戰略方面，特別行政區制度是憲法確立的國家基本政治制度之一，是國家治理體系的重要組成部分，也是治國理政的嶄新課題，具有開創性和特殊的政治意義。粵港澳大灣區建設是在堅持“一個國家、兩種制度”方針政策下，在三個法域、三個關稅區、三種貨幣等條件環境中進行的社會政治實踐。建設粵港澳大灣區，承擔着“支持香港、澳門融入和服務國家發展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩定，讓港澳同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光”的政治使命。

開展大灣區立法協作，首先要全面、深刻地領會和貫徹粵港澳大灣區在國家發展戰略中的“雙戰略”定位和使命，始終胸懷全局，開展理論研究，推進實踐探索。

二、研究借鑑內地區域協同立法的制度經驗

（一）區域協同立法的政策和法律依據

區域協同立法是隨着區域協調發展戰略而產生的一種新的地方立法形式，具有充分的政策和法律依據。

在國家政策層面，2021年《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出“建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導”。2021年《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出 “推進區域協同立法，強化計劃安排銜接、信息資源共享、聯合調研論證、同步制定修改”。  2024年黨的二十屆三中全會報告提出“探索區域協同立法”。2025年全國人大工作報告提出“指導地方探索區域協同立法”。國家政策為區域協同立法確定了政治方向和實踐指引。

在法律制度方面，全國性法律已經為區域協同立法提供了法律依據。2022年修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第49條第3款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”2023年修正的《立法法》第83條規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制”。其中，“有關區域內實施”的規定為區域協同立法的實施範圍預留了靈活的制度空間。

總之，無論是在政策還是法律層面，區域協同立法已經成為我國憲制秩序下新的地方立法形式，具有明確的法律依據和廣闊的制度空間。

（二）區域協同立法實踐探索

依據國家政策和法律規定，內地各地方持續推進的區域協同立法實踐探索，積累了豐富的實踐經驗和成熟做法。

例如，根據2015年《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀三省（市）人大常委會審議通過了《京津冀人大協同立法規劃（2023—2027年）》，共同編制協同立法規劃，科學合理確定項目，對協同立法作出安排，在高質量發展、交通一體化、安全、環保、社會事業等5個領域確定20餘個協同立法項目。

再如，根據2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，滬蘇浙皖四省（市）人大常委會同步作出《關於支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，加快協同立法步伐，在規劃對接、法治協同、市場統一、生態保護、共建共享等方面作出規定，在社保一卡通、公共數據開放、科學設施共享、環保、安全等領域開展協同立法，構建區域協調發展新體制。

又如，為加強流經雲南、貴州、四川三省的赤水河流域環境保護，2021年雲貴川三省人大常委會以“共同決定+條例”的方式，同步審議通過“關於加強赤水河流域共同保護的決定”和三省各自的“赤水河流域保護條例”，建立聯合防治協調機制、完善生態補償機制。

（三）區域協同立法制度框架

作為適應國家區域協調發展戰略而產生的新的地方立法形式，區域協同立法不改變其作為地方立法的性質、地位和立法程序等基本制度，不影響國家法律體系的統一性和完整性。這種地方立法形式，不僅在國家政策和法律制度層面已經得到確立。而且經過多年實踐探索，已經形成了基本的制度框架。區域協同立法制度框架，包括以下基本要素：

一是政策指引和指導。區域協同立法立足國家區域協調發展戰略，中央及地方出台相關政策指引明確區域協同立法的基本原則和要求。在開展區域協同立法過程中，各地方通常會邀請中央有關部門參與，給予政策性指導。

二是法律規定或授權。區域協同立法具有共同遵循的上位法依據，除前述立法法和組織法有關規定外，也包括授權決定、批准決定，以及法律調整或暫停施行決定等。

三是協同工作機制。在同級行政機關或立法機關（或兩者結合）層面建立緊密型的協同工作機制，問題導向，實踐先行，以聚焦破解共同關注的迫切性或者共識性問題，研究確定協同立法項目清單。

四是立法規劃。為落實立法項目清單，共同制定中期立法規劃和年度計劃，聯合組建草擬班子，共享資源信息，共同調研論證，形成相互銜接的立法草案文本。

五是立法主體。區域協同立法是在特定區域內，非隸屬關係的同級地方立法機關就同一事項開展立法合作。如果立法主體不對等，相關立法可能會產生實施範圍、法律效力等方面的問題。這方面還有一些法理問題有待進一步研究，實踐中宜審慎把握。

六是立法範圍。區域協同立法是在特定區域內，不同立法主體就具有共同性（如社保等）或關聯性（如環境交通等）的經濟社會事務或者經授權事項開展立法合作。如果立法事項超出地方立法權限，在立法草案提請審議之前，需取得有權機關的法律授權。

七是立法程序。各地方立法機關依據現行的法定程序，分別審議通過有關立法草案，制定實施細則。各自立法權依法獨立行使，互不替代；立法形式也可視各地方的實際情況，或制定新法或修訂舊法。

八是立法監督。作為地方立法，各立法機關通過備案審查機制，將通過後的協同立法依法分別向全國人大常委會和有權機關報送備案，接受合憲性合法性審查，以維護國家法制統一。

總體看，多年來內地各地方開展的樣態豐富的區域協同立法實踐，已經形成了從政策指引、法律依據、工作機制、立法規劃到立法主體、立法範圍、立法程序、立法監督全流程、閉環式的制度框架。這一制度框架，既維護了國家治理體系的統一性和法律體系的完整性，又調動了各地方的立法能動性，提高了立法解決現實問題的有效性，以法治保障和促進了國家區域協調發展戰略實施。

大灣區立法協作是廣東省（九市）、香港、澳門三個法域之間開展立法領域的合作。雖然在政策和法律依據方面，大灣區立法協作不同於內地各地方之間在同一個法域內、依據《立法法》等開展的區域協同立法，但區域協同立法已經形成的較為成熟的制度框架，可以為大灣區立法協作提供有益的借鑑和參考。

三、深入總結粵港澳合作中法治保障的實踐成果

自港澳迴歸祖國以來，在中央的支持下，粵港澳合作在法治保障領域進行了富有成效的實踐探索，形成了多個典型實例，積累了豐富經驗和實踐成果。

（一）“一地兩檢”通關模式不斷迭代創新

1.深圳灣口岸模式

2006年深圳灣口岸“一地兩檢”通關模式，是香港與廣東兩地通關檢驗模式上首個成功實踐，其目的是解決深圳灣大橋跨境檢驗便利問題，將港方口岸區設在深圳市行政區域內。這一創新實踐的法定程序和立法措施可概括為以下幾點：

一是國務院向全國人大常委會提出《國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案》；二是全國人大常委會作出授權決定，出台《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》；三是國務院根據決定授權，作出《國務院關於授權香港特別行政區實施管轄的深圳灣口岸港方口岸區範圍和土地使用期限的批覆》；四是香港特別行政區立法會審議通過了《深圳灣口岸港方口岸區條例》；五是廣東省和深圳市統籌推進口岸配套建設與協同保障工作，深圳出入境檢驗檢疫局出台《深圳灣口岸檢驗檢疫設施建設管理辦法（試行）》等配套規範文件。

上述法律規定和措施對相關事項作出了明確規定，例如，設在深圳市區域內的香港口岸區由香港依照香港法律實施管轄（禁區式管理）；在該區域內如果發生法律衝突，以適用香港法律為優先規則；土地以租賃方式有償使用；等等。

2. 香港西九龍高鐵站模式

為解決香港西九龍高鐵站跨境乘客通關便利問題，內地口岸區需設在香港西九龍站內，“一地兩檢”通關模式進一步創新發展。2017年，廣東省政府和香港特別行政區政府先行磋商，簽訂《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》（以下稱《合作安排》），報國務院提請全國人大常委會作出批准決定。

這一模式的法定程序和立法措施可概括為以下幾點。

一是經國務院授權，廣東省政府與香港特別行政區政府磋商並簽署《合作安排》，後上報國務院；二是國務院向全國人大常委會提請審議《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》的議案；三是全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務委員會關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定》，並要求香港特別行政區立法保障實施；四是香港特別行政區立法會審議通過《廣深港高鐵（一地兩檢）條例》；五是廣東省和深圳市制定一系列相關具體規定，並協調各有關部門實施。

上述法律規定和措施對相關事項作出了全面規定，包括：設在香港西九龍高鐵站的口岸區由內地部門依據內地法律實施管轄；該區域內如果發生法律衝突，以適用內地法律為優先規則；土地以租賃方式有償使用；建立聯絡協調機制處理各種突發緊急情況，確定處理跨區域事務的辦法機制；等等。

這一模式的創新之處在於，廣東省政府與香港特別行政區政府以解決現實而迫切問題為導向，主動磋商，創新機制，先行簽署《合作安排》。該安排規定：在西九龍站設置內地口岸區，自啟用之日起，由內地依照內地法律和《合作安排》實施管轄，並派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構、口岸綜合管理機構和鐵路公安機關依法履行職責，上述機構及其人員不在西九龍站內地口岸區以外區域執法。

由於《合作安排》上述內容涉及內地法律及執法人員在香港特別行政區內的實施和執法，事關“一國兩制”方針政策和香港基本法等憲制性法律事項，屬於中央事權，廣東省政府與香港特別行政區政府將《合作安排》報共同的上級機關中央人民政府即國務院，由國務院提請全國人大常委會作出批准決定，予以確認。

自2006年深圳灣口岸創新實施“一地兩檢”以來，這一通關模式不斷迭代創新。旅客優先、虛擬隧道、執法範圍、執勤條件、後勤供給等成功理念和實踐做法，為其後的香港西九龍高鐵站、皇崗口岸，以及澳門和珠海之間相關口岸的通關便利化提供了制度模式，有效解決了粵港澳三地在執法空間地理限制以及法律適用、管轄等方面問題。

（二）橫琴澳門大學校區全面適用澳門法律

以法治保障粵港澳合作，橫琴澳門大學校區是又一個獨特而成功的範例。

2009年，為解決澳門大學發展空間受限問題，中央決定在廣東省珠海市所轄橫琴島為澳門大學提供一塊超過一平方公里的土地建設新校區，在該區域內全面適用澳門特別行政區法律。為此，全國人大常委會作出相應的授權決定。其法定程序和立法措施可概括為以下幾點：

一是澳門特別行政區政府向中央人民政府即國務院提出相關請求；二是國務院向全國人大常委會提出《國務院關於提請審議授權澳門特別行政區對橫琴島澳門大學新校區實施管轄的議案》；三是全國人大常委會作出《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》；四是國務院批覆土地範圍和隔離管理方式；五是澳門特別行政區政府制定《訂定在橫琴島澳門大學新校區適用澳門特別行政區法律的基本規範》；六是廣東省和珠海市分別制定一系列相關具體規定，給予支持配合。

根據上述法律規定和措施，澳門特別行政區政府與珠海市政府簽訂了土地使用權合同，明確租賃期限自啟用之日起至2049年12月19日，期滿後可經全國人大常委會決定續期。這一合作模式是在不改變地方行政區劃的前提下，澳門特別行政區法律全面適用於內地特定區域。這是“一國兩制”下粵澳合作的新突破，也為“一國兩制”新實踐提供了新的思維理念和制度範例。

（三）民商事司法協助實現全面合作

除“硬聯通”模式外，“軟聯通”方面也取得了長足進展，特別是在民商事司法協助領域。根據香港、澳門基本法的規定，香港（澳門）特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。港澳迴歸以來，內地與港澳特別行政區先後達成了十餘項司法協助安排，幾乎涵蓋了所有的民商事司法協助領域。

其中，與香港特別行政區先後達成了《最高人民法院關於內地與香港特別行政區法院相互委託送達民商事司法文書的安排》《最高人民法院關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》《最高人民法院、香港特別行政區政府關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行婚姻家庭民事案件判決的安排》《最高人民法院關於內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協助保全的安排》《最高人民法院關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的補充安排》《最高人民法院與香港特別行政區政府關於內地與香港特別行政區法院相互認可和協助破產程序的會談紀要》《最高人民法院與香港特別行政區政府律政司關於進一步加強交流合作的會談紀要》《最高人民法院關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行民商事案件判決的安排》八項司法協助文件。

與澳門特別行政區達成了《最高人民法院關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行民商事判決的安排》《最高人民法院關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》《最高人民法院關於內地與澳門特別行政區就仲裁程序相互協助保全的安排》《最高人民法院關於內地與澳門特別行政區法院就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》等相關安排。

此外，最高人民法院還就粵港澳大灣區內港澳企業選擇合同適用法律和仲裁地等事項作出《最高人民法院關於在粵港澳大灣區內地登記設立的香港、澳門投資企業協議選擇港澳法律為合同適用法律或者協議約定港澳為仲裁地效力問題的批覆》，推行“港（澳）資港（澳）法港（澳）仲裁”。上述合作安排和措施極大地豐富和推動了內地與港澳，尤其是粵港澳之間的法治保障和實踐。

（四）大灣區港澳律師執業試點有序推進

為推進粵港澳大灣區專業服務業等領域“軟聯通”建設，2020年、2023年全國人大常委會先後兩次作出決定，授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作。相關的法定程序和立法措施可概括為以下幾點：

一是國務院向全國人大常委會提出相關議案；二是全國人大常委會先後作出《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》和《全國人民代表大會常務委員會關於延長授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作期限的決定》；三是國務院制定《香港法律執業者和澳門執業律師在粵港澳大灣區內地九市取得內地執業資質和從事律師職業試點辦法》，進一步明確港澳律師執業資質申請、業務範圍及管理規則；四是廣東省政府負責組織實施和監管；試點結束後總結試點情況報國務院；五是國務院向全國人大常委會報告試點情況；全國人大常委會審議後，視情修改相關法律。

開展試點的目的：一是實現港澳律師在大灣區執業常態化、制度化，以發揮港澳律師在涉外法律事務方面的專業優勢，彌補內地涉外法律服務短板，適應大灣區企業“走出去”亟須具備國際視野的複合型法律人才的現實需求；二是借鑑港澳律師業試點經驗，為港澳會計師、工程師、測量師等其他專業服務界在大灣區執業提供製度性經驗；三是全面提升粵港澳大灣區高端服務業水平。

（五）粵港澳合作中法治保障的經驗啟示

粵港澳合作實踐成果，都是聚焦解決具體的現實問題。例如，深圳灣口岸和西九龍高鐵站“一地兩檢”模式旨在解決合作要素流動便捷性問題，橫琴澳門大學校區旨在解決澳門地域侷限問題，內地與港澳司法協助安排旨在解決三地法治梗阻問題，港澳律師內執業旨在探索大灣區高端服務業融合發展模式問題。這些事關長遠的現實問題，既涉及“一國兩制”下“三法域”不同的理念互動和機制協調，也涉及粵港澳三地立法、執法和司法機關的配合支持，更涉及憲制層面的中央事權、中央與地方關係以及地方政府之間關係等多方面、多維度考量。

破解這些複雜問題，唯有運用法治方式，提供製度保障，其中已經蘊含了立法協作的諸多基本要素。回顧總結實踐經驗，有幾點啟示：一是“一國兩制三法域”背景下的區域合作是無先例可循的社會實踐，問題導向，實踐先行，探索新的合作模式；二是聚焦粵港澳三地共同關注的經濟社會問題，先易後難，發揮主動性和積極性，創造性地加以解決；三是解放思想，務實創新，不拘一格，構建合作共贏、利益共享的制度機制；四是政府主導，立法協作，司法保障；必要時，請求中央給予政策支持和法律授權。

粵港澳合作是整個廣東省（共有21個市）與香港、澳門之間的社會經濟合作，而粵港澳大灣區建設則是承載着特定功能定位和發展方向的重大國家發展戰略。大灣區立法協作，雖然在立法效力範圍等方面，不同於粵港澳合作法治保障，但可以從中汲取有益的經驗和啟發。實際上，粵港澳合作法治保障的實踐成果已經為大灣區立法協作探索了可行路徑，奠定了制度基礎，值得全面總結，繼續深化。

四、積極探索大灣區立法協作的制度路徑

（一）清醒認識大灣區立法協作的特殊性

粵港澳大灣區“雙戰略”定位和使命，既表明粵港澳大灣區建設的重要性，也意味着粵港澳大灣區建設的艱鉅性。這至少體現在兩點：一是政策的特殊性。建設粵港澳大灣區，要全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針及有關的政策措施；二是對象的差異性。廣東省九市與香港、澳門兩個特別行政區，是在社會、經濟、法律以及社會意識形態等諸方面存在較大差異的條件下，融合建設成為統一的經濟大市場和高端的生活灣區，其面臨的挑戰可想而知。

就法治保障而言，粵港澳大灣區建設也具有獨特性：

一是法域的多樣性。廣東省九市和香港、澳門特別行政區雖然是在統一的國家之內，遵守同一部憲法，但具體的法律制度和社會管理體制各不相同，而且法域上具有相對獨立性。

二是法治的唯一性。粵港澳大灣區實現“規則銜接、機制對接”，只能採用法治方式，即以明示的法律規範形式，包括立法機關立法和行政機關依據立法制定的行政規章或附屬立法，將有關的權利義務確定下來。其他方式，如內地各地方合作中所採用的政策、規劃、紀要等，在粵港澳大灣區建設中較難施行，不僅難以獲得社會承認，也較難得到行政機關的執行和司法機關的保障。

多年來，內地和港澳法學界和實務界對粵港澳大灣區建設進行了廣泛深入地研究和探討，提出過沖突法、示範法、協同立法、政策/司法協定等多條路徑。其中，以法治方式推進粵港澳大灣區建設已經成為社會各界的普遍性共識。

（二）以四大平台為依託，逐漸積累制度性成果

為推進粵港澳大灣區建設，依託香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海三個區域的極點帶動作用，已經劃定了橫琴粵澳深度合作區、前海深港現代服務業合作區、廣州南沙粵港澳全面合作示範區、河套深港科技創新合作區深圳園區四個重大合作平台。根據地理位置和地區發展狀況，明確了各自在粵港澳大灣區發展中的戰略定位（如表1），以最終形成“整體推進，集中突破”的態勢。開展大灣區立法協作，可結合四大平台建設需要，循序漸進，不斷取得制度性突破。

1.以“橫琴粵澳深度合作區”為例

近幾年，中央對橫琴粵澳深度合作區十分重視，將其作為粵港澳大灣區建設中的一個重點。2020年10月，習近平總書記強調 “要加快橫琴粵澳深度合作區建設”。2021年9月國家正式公布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，圍繞“促進澳門經濟適度多元發展”這條主線，賦予合作區四大核心戰略定位：促進澳門經濟適度多元發展的新平台；便利澳門居民生活就業的新空間；豐富“一國兩制”實踐的新示範；推動粵港澳大灣區建設的新高地。

2024年12月，習近平總書記對橫琴粵澳深度合作區提出明確、具體的要求：“檢驗合作區開發建設的成效，要看在促進澳門經濟適度多元發展、便利澳門居民生活就業上，有沒有實實在在的舉措和成果；要看在發揮‘兩制’之利、推進兩地規則銜接和機制對接上，有沒有創造新的制度性成果；要看在以琴澳一體化推進粵港澳大灣區市場一體化建設上，有沒有發揮先行先試的作用”。習近平總書記提出的三個“要看”，既是方向目標，也是工作要求。其中，“創造新的制度性成果”和“發揮先行先試的作用”具有特別重要的指導意義。

為加強橫琴粵澳深度合作區建設的法治保障，2022年8月，中央決定先由廣東省制定出台相關條例，中遠期再考慮研究在國家層面立法。2023年1月，廣東省人大常委會制定《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》。該條例共8章66條，內容十分豐富，其中第5條尤其值得關注。

第五條  合作區率先在改革開放重要領域和關鍵環節大膽創新、先行先試、自主探索，推進規則銜接、機制對接，打造具有中國特色、彰顯“一國兩制”優勢的區域開發示範。

合作區建立容錯免責機制。在合作區進行的改革創新未能實現預期目標，但是符合合作區戰略定位和任務要求，決策程序符合法律、法規或者有關規定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關單位和個人免於追究相關責任。

這項“容錯免責機制”的立法目的，正是為大膽創新實踐提供有力的法治保障。

探索大灣區立法協作，可考慮以實施該條例為切入點，大力推進粵澳立法協作：一是充分利用好、實施好條例規定。“法有盡，用法之巧無盡也”。用足用好該條例各項規定，具體細化為制度規範和工作機制；二是實踐先行，以推動某一具體領域工作為抓手，加強澳門特別行政區本地立法與該條例規定進行銜接對接；三是在立法協作過程中，如有需要，可報請有權機關作出授權或者調整或暫停適用相應的法律法規，及時解決立法權限問題；四是在創新實踐中深化認識、總結經驗、摸索規律，力爭取得制度性成果，為大灣區立法協作提供經驗和路徑。

2.以“河套深港科技創新合作區”為例

該合作區建設採取“一區兩園”模式，其中深圳園區3.02平方公里，香港園區（深港創新及科技園）0.87平方公里。其定位是：深港科技創新開放合作先導區、國際先進科技創新規則試驗區、具有國際競爭力的產業中試轉化集聚區。其建設目標是：發揮優勢，推動深港規則銜接，創新要素跨境流動，建設國際科技創新中心。從更長遠目標看，該合作區應服務於“粵港澳大灣區國際科技創新中心”和“世界級科技創新策源地”等國家經濟發展戰略。

該合作區建設具備諸多有利條件：一是政策依據充分，發展定位明確，定位目標相對單一（科技創新）；二是各方意願積極，利益一致，合作共贏共識度較高，具備以立法協作提供法治保障的政治基礎；三是地理區域相連接，面積較小，便於公共服務與市場運營相結合一體化管理。

可考慮以“深度融合”為理念，探索全面深度合作模式，突破“兩園”空間侷限和制度分隔，實現“一體化運營”。同時長遠布局，將該合作區作為“棋眼”，促進香港北部區域與廣東省九市融合發展，最終實現“粵港澳大灣區國際科技創新中心”和“世界級科技創新策源地”的國家戰略目標。

（三）構建大灣區立法協作制度機制

《粵港澳大灣區規劃綱要》提出，建設大灣區的首要基本原則是“堅持創新驅動，改革引領”，要求“全面深化改革，推動重點領域和關鍵環節改革取得新突破，釋放改革紅利，促進各類要素在大灣區便捷流動和優化配置”。因此，在實踐中開拓創新，逐漸積累制度性成果，全面提升粵港澳三地之間“軟聯通”水平，是粵港澳大灣區建設的必由之路。

法治保障，是推進和實現粵港澳大灣區規則銜接、機制對接的基本路徑和破解之道。“法者，治之端也。”大灣區立法協作，是提供法治保障的前提性合作機制。內地各地方的區域協同立法和多年的粵港澳合作已經為大灣區立法協作提供了豐富成熟的制度借鑑。進一步明確相關的政策指引，提供確定的法律依據，構建大灣區立法協作制度機制，必將會為粵港澳大灣區建設發揮固根本、穩預期、利長遠的重要作用。

我國正處於全面深化改革開放的大時代。“法律的生命不在於邏輯，而在於經驗。”粵港澳大灣區建設是一項生動嶄新的社會實踐，要以問題為導向，實踐先行，創新思維，研究新問題，開拓新領域，推動大灣區立法協作實現制度性突破，更好發揮法治在粵港澳大灣區建設中的引領、規範和保障作用。

早在2018年，習近平總書記就對粵港澳大灣區建設寄予了殷切期望：“在‘一國兩制’方針和基本法框架內，發揮粵港澳綜合優勢，創新體制機制，促進要素流通。大灣區是在一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣的條件下建設的，國際上沒有先例。要大膽闖、大膽試，開出一條新路來。”

（作者係十四屆全國人大常委會委員、中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會長，文章僅代表作者個人觀點）