文 | 吳秋北

去年底，習近平主席聽取行政長官李家超述職時，要求特區政府堅持和完善行政主導，扎實推動經濟高質量發展，深度參與大灣區建設，更好融入國家發展大局。今年初，港澳辦主任夏寶龍在全國港澳研究會“堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治”專題研討會上指出：“行政主導作為基本法設計特別行政區政治體制的重要原則，根源於中華人民共和國憲法，是全面準確貫徹‘一國兩制’方針的制度保障。”

當前香港正處於“由治及興”關鍵階段，國家“十五五”規劃開局起步，香港首個五年規劃編制全速推進，結合工聯會提出的“新時代工運”理念，本文嘗試從國家戰略對接、社會治理實踐、“一國兩制”制度優勢三個維度，探討行政主導體制的必要性與先進性。

一、行政主導是對接國家規劃的體制保障

國家“十五五”規劃綱要對香港功能定位作出全面升級，確立“十大中心、兩大樞紐、一個生態圈、一高地”的戰略格局。十大中心包括鞏固國際金融、航運、貿易中心地位，新增國際創新科技中心、區域知識產權樞紐等；兩大樞紐指國際航空樞紐與法律服務樞紐；一個生態圈即大宗商品交易生態圈；一高地為國際高端人才集聚高地。北部都會區首次寫入國家五年規劃，標誌其由特區城市項目升級為國家戰略。

2026年6月發布的《香港特別行政區經濟和社會發展第一個五年規劃（2026-2030）》公眾諮詢文件明確指出，制定五年規劃“是特區政府實踐行政主導，深化改革，提升治理效能的重要一步。”

過去香港政府長期奉行“積極不干預”政策，缺乏系統性中長期規劃，導致土地、房屋、產業升級等深層次矛盾長期積累。進入“由治及興”新階段，面對“十五五”規劃機遇，香港迫切需要強勢政府進行頂層設計。行政主導為五年規劃提供了根本保障：一是頂層設計能力，確保香港發展與國家戰略同頻共振；二是資源統籌能力，集中調配各類資源推動重大項目；三是跨部門協調能力，打破政策壁壘形成合力；四是政策連續性，確保發展戰略穩定可持續。

從國際經驗看，小型開放經濟體把握重大戰略機遇有賴高效政府主導。香港要實現“十大中心”戰略目標，更加需要行政主導發揮作用。以國際創新科技中心建設為例，創科產業涉及土地、人才、資金、法規等多領域，需要政府系統謀劃。河套合作區建設、北都創科佈局、“產學研投”生態構建，都離不開行政主導的強力推動。同樣，鞏固金融中心地位、構建大宗商品交易生態圈等新任務，也需要特區政府主動作為，與國家金融開放戰略精準對接。

二、行政主導是平衡勞資關係的實踐基礎

聯繫到“十五五”規劃與香港由治及興新階段，工聯會提出“新時代工運”，其核心理念“共建共榮、共享共贏”正是在回應新時代的要求，突破傳統工運僅聚焦勞動權益保障的局限，將工運立足國家發展與香港長遠利益來考慮。新時代的工運工作不能局限於傳統勞動權益保障層面，要立足國家發展、香港長遠利益的戰略高度，將維權與服務國家、特區發展大局緊密結合。工聯會倡導“就業友好型發展模式”，希望政府在頂層設計和重大項目中優先考慮就業因素，實現科學可持續的共榮。 

資本主義制度下勞資矛盾是社會基本矛盾。大多西方資本壟斷社會及議會體制下往往導致政治極化和社會撕裂。香港行政主導體制為平衡勞資關係提供了獨特路徑。

首先，行政長官代表整體利益。基本法規定行政長官是特別行政區首長，代表香港整體利益而非某一群體特殊利益，使政府在處理勞資關係時能夠立場超然，尋求最優平衡。其次，政府主導勞資協商機制，政府主動搭建協商平台，推動最低工資、標準工時等議題理性討論，較議會政治角力更注重專業性和實效性。第三，集中資源改善民生。正如夏主任早前指出，“行政主導具有集中資源辦大事、兼顧各方面利益的優勢，有效改善社會民生福祉。” 

“新時代工運”與行政主導具有高度內在統一性。從目標層面，兩者都致力於香港長期繁榮穩定，最終落腳於市民根本福祉。路徑層面，兩者都強調建設性參與——新時代工運主張工會既是維權者也是建設者，行政主導體制同樣歡迎社會各界建設性參與。工聯會參政為勞工，凝聚力量是要維護打工仔合法權益，更有力支持、監督政府依法有效施政。從實踐層面，行政主導可以為工運發展帶來更大空間，愛國工會通過立法會、行政會議等渠道深度參與治理，將勞工聲音直接帶入決策層。

三、行政主導體現“一國兩制”實踐制度優越性

行政主導具有深厚憲制基礎和明確法律內涵。從憲制基礎看，我國是單一制國家，特別行政區是中央領導下的地方行政區域，行政長官代表特區向中央負責是單一制結構的必然要求。行政主導是行政長官代表整個特別行政區向中央負責的根本要求，有利於正確處理中央和特別行政區的關係。從法律內涵看，基本法確立“雙首長”“雙負責”架構——行政長官既是政府首長又是特區首長，既對特區負責又對中央負責，這決定了其在權力架構中的核心地位。從權力配置看，基本法的制度設計邏輯是“三權分置、行政主導、司法獨立”而非“三權分立”，行政、立法、司法各司其職，但行政機關發揮主導作用。

回歸以來的實踐證明，行政主導展現出強大生命力和制度優勢。具體體現在五個方面：一是強化統籌、執行有力，有效維護國家主權安全發展利益；二是搶抓機遇、靈活應變，有效促進經濟繁榮發展；三是集中資源辦大事、兼顧各方利益，有效改善民生福祉；四是守正創新、政策穩定，有效提高國際競爭力；五是快速響應、處置高效，有效應對各種風險挑戰。

行政主導在多方面優於三權分立。一是更符合香港法律地位。三權分立下無明確最高代表，無法滿足單一制下特區向中央負責的憲制要求。二是更具治理效能。三權分立易導致議會惡鬥、政府癱瘓，行政主導則能有效推動政策落地，避免政治內耗。三是更適合香港現實情況。香港作為小型開放經濟體面對激烈國際競爭，需要高效靈活的政府，三權分立的制衡機制易導致決策緩慢。四是更能維護社會整體利益。三權分立下各權力機關代表不同利益集團，易導致利益固化；行政主導下行政長官代表整體利益，能夠超越局部羈絆作出長遠決策。

綜上所述，香港基本法確立的行政主導模式，是植根於中國憲制架構、立足香港實際、服務“一國兩制”實踐的科學制度設計，具有深刻必要性和顯著先進性。

行政主導是香港高效對接“十五五”規劃、實施首個五年規劃的體制保障，為“十大中心”戰略落地提供頂層設計和資源統籌能力。也為平衡勞資關係，推動發展成果全民共享提供更大制度空間。事實證明，行政主導符合香港實際，在憲制基礎、治理效能、現實適用性等方面均優於西方三權分立。當前正處於在“由治及興”關鍵時間點，堅持和完善行政主導，必將為香港長期繁榮穩定提供堅實制度保障，推動“一國兩制”實踐行穩致遠。

（作者係全國人大代表、香港立法會議員、香港工聯會會長，文章僅代表作者個人觀點）