《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

黃溢能 | 嶺南大學STEAM教育及研究中心助理總監

陳兆冲 | 香港樹仁大學法律與商業學系助理教授

本文採取文本—功能—比較法三重框架，主張香港在《基本法》下形成的是「行政主導的分工制衡體系」，與西式「三權分立」存在結構差異；而此差異並非偏離法治，而是「一國兩制」下兼顧治理效能與合法性控制的制度化選擇。

學界討論香港特別行政區的政治制度時，「三權分立」與「行政主導」是常見的爭議焦點。但若僅以西方憲制模型作為尺度，容易忽略香港憲制秩序的根本前提：香港特別行政區之設立、權力來源與權力邊界，皆以國家憲法秩序與《香港特別行政區基本法》（《基本法》）為依據。更精確解釋香港政制的方法是了解其制度功能：香港作為高度發展的經濟體、公共服務高度依賴政府協調的國際城市，其憲制設計必須同時達成兩項目標：一是確保政策可被有效提出與落實；二是以法治與制度性制衡防止權力失序。
 

行政權的本義：以執行為中心的憲制功能

在憲法學理中，行政權的核心通常被界定為「執行法律」及維持政府運作。Prakash（2003）在討論英美憲政傳統時提出，行政權至少包含「使法律得到執行」的必備含義，並與「統一指揮（unity）」「監督統轄（superintendence）」「責任歸屬（accountability）」相連。我們即使不將其理論直接移植至香港，仍可藉其功能性洞見：公共政策從立法文本走向社會應用，依賴一套能跨部門協調、能配置資源、能持續推進並承擔政治責任的執行體系。若執行鏈條被過度碎片化，常見後果不是「更民主」，而是行政冗余：各方皆需執行，皆可阻礙，卻無人對結果負全責。

此一執行中心論並不否定制衡；相反，它要求把制衡設計為可操作的邊界控制與問責機制，而非把治理本身永久置於否決競賽之中。這一點，與《基本法》所建構的以行政長官與政府作樞紐的憲政結構高度相容。
 

《基本法》下的行政主導：權力配置與責任鏈條

（一）行政長官作為特區憲制樞紐  

《基本法》以條文方式確立行政長官的制度中心地位：行政長官是香港特別行政區的首長並代表特區（第43條），同時須依法對中央人民政府與香港特別行政區負責（第43條）。其職權包括領導特區政府、決定政府政策、簽署法案及公布法律、編制並向立法會提交財政預算案、任免主要官員等（第48條）。此種設計使行政長官不僅是「行政機關首長」，更是特區制度運作的整合者，能在政策、財政、人事與對外、對中央等各種相關責任之間形成較清晰的責任鏈。

《基本法》亦提供行政長官在行政—立法互動中的制度工具：例如可把法案發回立法會再議（第49條），並在符合條件時解散立法會（第50條）；在特定情形下行政長官須辭職（第52條）。上述條文在制度意涵上，偏向以憲制程序管理政治僵局成本，從法律意義上確保特區可有效提出與落實政策。

（二）政府作為行政機關：政策制定與執行的明文定位  

《基本法》規定政府是特區的行政機關（第59條），由行政長官領導（第60條）。政府職能包括制定並執行政策、管理行政事務、編制財政預算與決算、提出法案與附屬法例等（第62條）。同時，政府須向立法會負責（第64條），此處的「負責」在制度上具體化為：提交施政報告、答覆質詢、取得撥款與法案通過等可檢驗機制。換言之，行政主導不是「行政不受約束」，而是「行政承擔主要治理責任，並以可見、可問責的程序接受監督」。

（三）立法會的權力：立法、財政把關與監察，但非「組閣執政」  

立法會具有制定、修改和廢除法律（第73條）、審批公共開支（第73條）、監察政府工作（第73條）等重要權力，例如：法案須經立法會通過（第76條）。然而，《基本法》亦對議員法案作結構性規範：凡法案涉及公共開支、政治體制、政府運作皆不能提出；有關政府政策者，則須取得行政長官書面同意方能提出（第74條）。此安排通常被理解為維持行政機關在財政與政策上的整體統籌能力，避免立法以分散方式改變政府施政架構而造成責任與資源配置失衡。
 

司法獨立的定位：合法性守門而非政策共治

《基本法》賦予特區法院獨立的司法權與終審權（第19條），並明文保障司法獨立，不受任何干涉（第85條）；法院可參考其他普通法適用地區的判例（第84條），並設終審法院（第81條）。在憲制運作上，司法覆核確保行政與立法行為不超越法定權限、符合程序正義並保障基本權利。此種「以合法性控制為核心」的司法定位，與行政主導並無衝突：行政負責政策選擇與執行，司法負責界定行為是否「依法」。兩者分工清晰，有助避免「以司法取代政策」或「以政治壓倒法律」的雙重風險。

同時，《基本法》就解釋權採取具國家憲制特色的安排：全國人大常委會享有對《基本法》的解釋權（第158條），特區法院在審理案件時可在指定條件下作出解釋或提請解釋《基本法》條文。此設計反映《基本法》作為國家法律、處於國家憲制秩序之內的性質，亦提示香港的「高度自治」是中央授權下的制度化自治，而非主權在聯邦與成員邦之間分割。
 

中央與特區關係：授權自治下的行政主導邏輯

完整理解行政主導，不能將其簡化為施政風格或權力分配的偏好，而必須回到「一國兩制」作為國家憲制秩序一部分的制度前提。《基本法》透過多項條文，清楚界定中央對特區的憲制權力與特區高度自治之制度邊界：行政長官由中央人民政府任命（第15條），體現權力來源的憲制根據；全國性法律原則上不在香港實施，但得經列入附件三後在港適用（第18條），顯示國家整體法秩序與特區制度之間的銜接機制；特區立法須按規定報全國人大常委會備案（第17條），構成授權體系中的制度監督；特區有憲制義務自行立法維護國家安全（第23條），則揭示自治權與國家責任並行不悖的結構邏輯。

上述安排共同說明：特區的高度自治並非自生自足的權力狀態，而是源自中央授權、並在國家整體憲制秩序之下運行的制度性自治。這種「授權自治」的性質，決定了中央與特區之間並非單向的權力下達關係，而是一種同時包含授權與責任承擔的憲制結構。

在此框架下，行政長官作為特區首長，既須依《基本法》第43條對中央人民政府負責，亦須對特區負責，形成一種制度上的雙重責任結構。行政長官的角色，不僅是特區內部政策統籌者，更是中央—特區關係在制度層面的關鍵「責任接口」：其職能在於將憲制要求，透過普通法制度所容許與規範的程序與法律形式，轉化為特區可執行、可審視、可問責的政策與法制安排。

因此，行政主導並非與普通法法治相對立，而是在授權自治結構下，確保政治責任得以明確承擔、治理資源得以有效整合的一種制度設計。普通法所強調的程序正義與司法理據，為行政權的行使提供規範邊界與合法性基礎；行政主導則在既定授權框架內，回應風險、統籌整體發展方向，並確保特區在融入國家發展大局時具備行動能力。

當「法治」在國際層面呈現為一組相對概括、具有彈性的共識時，香港作為普通法法域，其制度實踐自然更側重司法運作與程序技術層面的闡釋；而在國家憲制秩序之內，行政主導則承擔將抽象憲制責任具體化的功能。二者之間的張力，不宜被理解為零和對立，而應被視為在不同規範層次上協同運作的制度組件。

換言之，中央、特區關係的憲制座標，可以概括為三個關鍵維度：其一，授權自治，確立權力來源與邊界；其二，並行責任，體現國家安全與整體利益的共同承擔；其三，整體利益，作為制度運行的價值指引。在此座標之中，行政主導既是治理效率的制度保障，也是「一國兩制」憲制秩序得以具體運作的責任樞紐。

唯有在此整體憲制視野下理解行政主導，方能避免將其誤讀為單純的權力集中或制度偏好，而能更準確地把握其在國家憲制結構、普通法技術理性與國際法治語境交匯處所承擔的制度功能。
 

比較法視角：香港政制不同於西式三權分立與內閣制

為避免範式錯置，有必要作最低限度的比較法澄清：

第一，與美國總統制不同：美國總統與國會分別由選舉產生，彼此獨立且任期固定，制度上容許較頻繁的「分裂政府」。香港行政長官由選舉委員會選舉產生、中央政府任命，非由立法會多數黨產生，且《基本法》設計了「行政—立法」互動的憲制程序（第49-52條），旨在降低長期僵局的制度成本。  

第二，與英國議會內閣制不同：英國內閣一般由議會多數黨組成，政府法案依託黨紀約束及議會多數支持，通過率普遍較高；香港立法會並非執政多數的延伸，加之議員私人條例草案受《基本法》第 74 條嚴格規限，足以體現香港憲制架構以行政主導、行政統籌為重心，而非實行議會組閣體制。  

第三，香港有其本土化的混合模型：香港制度正當性不在於「三權對等」，而在於分工明確、責任可追、程序可檢、權利可救濟。

反事實分析：如果不是行政主導，制度性風險何在？在香港憲制語境中，「有違行政主導憲制設計」意味著：把政治決策中心從「行政長官—政府」，移向立法主導（近似議會主權或強議會制），或移向「三權嚴格對等」且缺乏整合樞紐的格局。此類改變在功能上會顯著提高下列制度性風險：

一是政策僵局與「否決政治」常態化。香港的公共政策多屬跨部門、長周期、高資本投入項目（如住房土地、交通基建、醫療與社福、創科產業扶持等）。若制度把重心置於立法多數競逐，卻欠缺內閣制那種「多數黨與政府一體化」的組閣機制，便容易出現：立法機關能長期否決或拖延撥款、法案與政府政策，但又不直接承擔行政執行責任。結果是政策周期被拉長、工程與社福供給延宕，治理績效下降，並把公共行政推向「短期政治化」。

二是問責結構斷裂，責任分散反而更難追究 。行政主導的一項重要制度價值，是把提出政策到配置資源再到落實執行，集中在可辨識的責任主體（行政長官與政府）之上，並透過立法會監督與司法救濟作外部約束。若改為非行政主導而形成多中心決策，常見後果是責任稀釋。如，政策失敗可歸咎於他方阻撓，成功則各方分功；公眾難以判斷誰應為民生結果負主要政治責任，問責機制反而空洞化等。

三是財政紀律與資源配置的結構性衝突。《基本法》對議員法案在公共開支等方面設限制（第74條），與行政編制預算（第48條）和政府財政職能（第62條）相互配合，意在維持整體財政統籌與政策一致性。若弱化行政主導、強化立法主導而缺乏配套約束，制度上更易出現碎片化支出承諾與局部利益導向：各類支出提案可能更難被納入中長期財政框架衡量，公共資源配置更易受到短期政治壓力牽引，進而影響香港長期競爭力與公共服務的可持續性。

四是危機治理能力下降，缺乏統一指揮的行政鏈條。城市治理面臨公共衞生、金融市場波動、自然災害、跨境協調等風險時，最需要的是快速、統一、可持續的決策執行鏈條，政府的反應速度即可在一定程度上衡量政府水平的高低。非行政主導的多中心格局，常把危機處置變成程序拉鋸：誰有權拍板、誰能調配資源、誰負最終責任不清，導致決策延誤、訊息不一致、社會預期混亂。相較之下，行政主導可在法定權限內形成較高程度的集中統籌，同時仍受立法監督與司法合法性控制。

五是司法角色被迫外溢，政治問題更易「司法化」。當行政與立法無法形成有效的政策整合，社會爭議更可能透過訴訟與司法覆核尋求解決途徑，使法院承受更大的政治壓力。這會把司法從「合法性把關」推向事實上的「政策仲裁者角色」，不僅增加司法被政治化觀感的風險，亦不利於維護普通法體系下司法的制度定位與公信力。

六是中央、特區關係的溝通成本上升。在《基本法》確立的國家憲制秩序下，特區須在高度自治與中央權力之間保持制度化銜接。行政長官作為對中央負責的特區首長（第43條），是最主要的責任承接點。若弱化行政主導而出現多中心對外表述，或立法—行政長期對立，將使特區在涉及憲制責任的議題上更難形成一致且可執行的政策立場，增加制度溝通成本，亦不利於「一國兩制」下的良性互信與有效治理。

以上風險並非抽象推測，而是制度設計邏輯的推演：當治理被設計為「多方都能阻止、但無人能整合」，公共政策往往陷入停滯；當責任主體不清晰，問責也難以落地。故在香港此類高度依賴政府協調的城市型經濟體，行政主導在功能上具有降低僵局、集中問責與提升執行力的制度必要性。
 

結語

可見，香港在《基本法》下建立的不是抽象的「三權分立」，而是以行政長官與政府為政策與執行中心（第43、48、59-62條），以立法會行使立法、財政把關與監察形成政治問責（第64、73、74、76條），以司法獨立審判與覆核維持合法性邊界（第19、80-82、84、85條），並在國家憲制秩序下由全國人大常委會保有《基本法》最終解釋權（第158條），構成「行政主導、分工制衡、依法運作」的整體架構。

對香港而言，行政主導的價值不在於抽象權力展示，而在於提供一個能把政策責任集中化、把執行鏈條整合化、把公共資源配置制度化的治理平台；同時，法治與制衡機制確保行政權力在法律框架內運行、接受監督並可被救濟。此種安排更能服務「一國兩制」的制度目的：在維護國家主權、安全、發展利益的前提下，保障香港繁榮穩定與長治久安，並使特區得以在融入國家發展大局的過程中保持制度優勢與國際競爭力。
 

本文發表於《紫荊論壇》2026年4-6月號