《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

羅文 | 中國人民大學法學博士研究生

香港《行政長官2025年施政報告》將北部都會區（「北都」）的構想進一步具體細化，提出成立「北都發展委員會」、制訂專屬法例，北都發展已進入加速落實階段。北都位處粵港澳大灣區樞紐，在空間上呈現高度跨境一體化，在制度上處於「一國兩制三法域」的區際格局，區際法律衝突與司法協作需求必將隨發展產生。而現行以民商事判決互認、仲裁保全及調解示範規則為核心的區際司法協作框架，在行政爭端解決、數字經濟規則對接及多元機制整合方面仍存結構性缺口。從法律多元主義與功能等同原則出發，比較域內試點與國際經驗，北都應構建集區際協議、行政協調、電子證據互通及調解強制執行力於一體的多層次、一站式的爭端解決機制，以回應其跨境治理需求。

北都跨區域爭端的類型與特徵

北都是香港未來的重大發展項目，涉及粵港澳大灣區方方面面的問題，區際法律爭端不可避免，其主要類型涉及基建及土地開發相關的商事與行政爭端、跨境產業與供應鏈所產生的民商事爭端、跨境勞動與社會保障爭端及跨境消費及數字經濟爭端。

在制度上，北都區際爭端呈現典型的「『一國兩制』下的區際法律衝突」。兩地不同的法律體系在法院組織、證據規則、程序設計及司法審查範圍等方面存在顯著差異。在證據上，北都將高度依賴電子證據與數據電文。兩地雖然參照聯合國國際貿易法委員會（「UNCITRAL」）《電子商務示範法》的「功能等同原則」，視書面、簽名、原件等紙本概念以功能對等方式延伸至電子環境，為兩地電子證據規則提供共同參照，但在實踐中，香港《電子交易條例》與內地《電子簽名法》仍存在標準與監管模式差異，影響北都數字交易爭端的處理。在爭端解決上，當事人可能同時選擇香港法院、內地法院、仲裁機構、調解機構或綜合性爭端解決平台，形成「多元爭端解決機制」並存的格局。這既提供了靈活性，也加劇了管轄競合、重複訴訟及程序濫用的風險，對區際法律衝突處理提出更高要求。

區際法律衝突的理論基礎

法律多元主義強調在同一社會空間內存在多種具有「法律樣態」的規範秩序，包括國家法、宗教法、習慣法乃至跨國法等，其核心關切在於不同規範之間的共存、競合與互動。在中國語境下，「一國兩制」下的內地法、香港法及澳門法即構成一國下的法律多元結構，粵港澳大灣區更在此基礎上叠加了區域經濟一體化的要求，使區際法律衝突問題具有高度複雜性。北都處於一國內部的區際關係而非傳統意義上的國際私法關係，其法律衝突既要服從國家整體法治統一的基本要求，又要尊重香港高度自治及普通法制度的延續，呈現在統一憲制框架下的制度性多元。法律多元主義提供了一種理解與正當化此種多層次規範秩序的理論視角，有助於避免將區際衝突簡化為單純的法律適用競爭，而是看作不同制度功能與價值之間的互補與調節。

傳統國際私法主要處理不同國家法律之間的衝突，透過法律適用規則、管轄權規則及判決承認與執行制度加以調整。區際法律衝突在工具上可借鑒國際私法，但在價值取向與憲制基礎上存在差異。區際秩序並非主權平等國家之間的關係，而是在同一主權之下不同法域之間的協調，國家可以透過憲法與基本法、全國性法律及區際協議等多重方式設計制度。在北都，區際私法與區際公法交叉。一方面，大量民商事爭端涉及合同準據法、法院選擇與仲裁地選擇等典型私法衝突問題；另一方面，規劃、環保、基建等爭端具有強烈公法色彩，涉及香港司法覆核制度與內地行政訴訟制度的差異及其區際法律銜接。如何在區際私法與區際公法之間建立協同的衝突規則，構成北都制度設計的一項關鍵課題。

UNCITRAL《電子商務示範法》及《電子簽字示範法》提出的「功能等同原則」，旨在透過確認電子形式在滿足相同功能時與傳統紙本形式具有等同法律效力，以實現技術中立與制度穩定。在區際法律衝突情境下，「功能等同原則」不僅可用於電子簽名與電子證據的跨法域承認，也可延伸為一種制度設計理念：即在不強求形式統一的前提下，尋求不同法域在功能與效果上的等同，以降低制度差異對跨境交易與爭端解決的阻礙。對北都而言，若能以功能等同原則為基礎，在電子簽名、電子證據與綫上程序等環節上建立內地與香港之間的共同最低標準，將有助於在保留各自制度特色的前提下，形成區際爭端解決的制度交集，從而減少因技術路徑與監管模式差異引發的爭端。
 

內地與香港現行區際司法協作安排

（一）民商事判決相互認可與執行新機制

2024年1月29日，《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行民商事案件判決的安排》正式生效，香港同步實施《內地民商事判決（相互強制執行）條例》，標誌著兩地建立起涵蓋範圍廣泛、程序較完備的判決相互承認與強制執行新機制。新安排擴展了適用案件範圍，取消了舊有需事先訂立專屬管轄協議的前置要求，允許更多內地與香港法院作出的民商事生效判決在對方法域獲得承認與執行，明確排除司法覆核以及因行使行政權力直接引發的案件，並對民商事案件、判決、住所地等基本概念作出統一定義。此機制在降低重複訴訟、節約當事人訴訟成本及提升制度可預期性方面具重要意義。

從北都視角看，新機制對於典型民商事爭端如投資合同、貨物買賣、服務合同等的區際承認與執行提供了穩定制度基礎，有助於提升市場主體選擇香港作為爭端解決地的信心，鞏固香港作為亞太區國際法律及解決爭議服務中心的定位。然而，鑒於北都爭端中大量涉及規劃審批、土地收回、環境監管及其他公法性質事務，現行安排對行政爭議的排除，構成北都區際法律衝突處理的一項結構性缺口。

（二）仲裁保全及跨境仲裁合作

在仲裁領域，內地與香港已於2019年建立《關於內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協助保全的安排》，允許在香港仲裁程序中向內地法院申請財產保全，反之亦然，這是內地首次與外地司法管轄區建立此類安排。該安排實質上將香港仲裁與內地法院的救濟手段連結起來，有利於提升仲裁裁決的實效性與可執行性。

同時，深圳前海、廣州南沙等地透過引進香港仲裁機構、推動「港資港法港仲裁」模式，逐步形成深度銜接國際商事仲裁規則與內地司法支援的制度創新路徑。從北都角度看，若能在河套、落馬洲一帶引入類似機制，並透過專門協議明確仲裁地、適用法與保全協助範圍，將有助於為跨境商事爭端提供靈活且具國際可接受性的解決途徑。

（三）大灣區跨境爭議調解示範規則

2022年12月，粵港澳三地法律部門聯席會議通過並發布《粵港澳大灣區跨境爭議調解示範規則》（「《示範規則》」），旨在為當事人以友好、自願、保密、非對抗性方式解決跨境爭議提供最佳實務指引，由三地調解機構及調解員自願採納。該規則配合先前通過的《粵港澳大灣區調解員資格資歷評審標準》及《專業操守最佳準則》，構成大灣區跨境調解制度的「軟法三件套」，為構建跨法域調解專業社群與技術標準提供基礎。

《示範規則》本身並不直接賦予調解協議強制執行力，而是預期當事人在達成調解協議後，透過法院司法確認或納入仲裁裁決方式，使其具有可執行性。在北都語境下，《示範規則》有潜力成為處理中小額商事爭端及社區糾紛的重要工具，尤其是在多層次、跨文化社區之中，但其「軟法」性質與缺乏直接執行機制，仍限制了制度效能的釋放。

（四）制度困境的初步評估

整體而言，內地與香港現行區際司法協作安排在民商事領域已形成以判決承認與執行、仲裁保全協助及跨境調解示範規則為核心的制度三角，對北都典型商事爭端提供了制度保障。然而，就北都實際發展需求而言，仍存在若干結構性困境。第一，行政爭端缺乏相應協作安排，規劃、環評、土地收回等爭議多依賴各自法域內部救濟，難以形成區際層面的整體方案。第二，數字經濟與電子證據相關規則未形成統一標準，電子簽名、數據電文及綫上程序的互認機制尚不健全。第三，現有調解《示範規則》屬自願性質，缺乏與法院、仲裁機構之間的制度化銜接，難以形成完整的「一站式」多元解決機制。
 

域內自貿區模式
 

（一）前海「港資港法港仲裁」模式

深圳前海深港現代服務業合作區自設立以來，承擔推動深港規則銜接與機制對接的先行示範任務，提出「港資港法港仲裁」等制度創新，允許港資企業在特定條件下選擇香港法律為準據法，香港仲裁機構及仲裁員在區內開展業務，並由深圳法院提供司法支援與保全協助。前海國際仲裁規則積極採納UNCITRAL仲裁規則，打造深港「雙城雙院」模式，吸引多家境外知名仲裁機構進駐，形成高度國際化的爭端解決生態。從區際法律衝突視角觀之，前海模式的核心在於透過事前制度安排與合同自由，預先界定適用法律、管轄機構及程序規則，以減少事後法律衝突與管轄競合。前海法院試點吸納港澳調解組織成為特邀調解組織，亦在某種程度上實現了調解文化與技術的區際融合。

對北都而言，前海模式提供了至少三點可供借鑒之處：其一，可在特定產業園區（如新田科技城、河套創科園）引入「港資港法」安排，明確港資項目可選擇香港法為準據法及香港機構仲裁。其二，可探索建立「雙城雙院」仲裁合作機制，在香港與深圳之間形成程序銜接與裁決互信。其三，可借鑒特邀調解組織制度，建立北都跨境調解名冊與聯合調解機制。

（二）橫琴粵澳深度合作區模式

橫琴粵澳深度合作區在治理架構上採取「共商共建共管共享」模式，設立合作區執行委員會統一行使部分行政管理權限，在稅制、投資准入、人才流動等領域為澳門企業與居民提供制度便利。雖然橫琴在爭端解決方面的具體安排尚在演進，但其強調透過聯合決策機構統一處理跨境行政事務，以降低兩地部門之間的程序衝突與責任不明。

與前海偏重民商事爭端不同，橫琴模式對北都處理行政爭端具有更直接的啟發：即在規劃、環評及土地管理等領域，透過設立港深聯合委員會或法定機構，將部分本可引發區際衝突的行政爭議前置於協商與聯合決策機制之內，降低訴諸各自法院進行司法審查的必要性。

（三）大灣區域內模式的綜合評估

前海與橫琴模式在區際法律衝突處理上呈現互補：前海側重透過合同自由與國際仲裁規則處理民商事爭端，橫琴則強調透過聯合行政機構處理行政與政策層面的衝突。二者均體現出以「制度創新」實現區際規則銜接與機制對接的思路。

然而，這些模式也存在局限。前海模式在實踐中仍以內地法院與行政機關為主導，其制度設計未必完全適用香港普通法對司法獨立與程序正義的高度要求；橫琴模式則以澳門為對象，其規模與定位與北都存在差異，且合作區內尚未形成完整的區際爭端解決體系。北都若借鑒，需在尊重「一國兩制」憲制框架及香港高度自治的前提下，對相關機制作出本地化調整。
 

國際區際爭端解決經驗
 

（一）歐盟布魯塞爾體系與跨境民商事爭端

歐盟在處理成員國之間跨境民商事爭端方面，形成了以布魯塞爾公約及其後演變的布魯塞爾I與布魯塞爾Ia條例為核心的統一管轄與判決承認執行體系。其主要內容包括：統一確定被告住所地管轄、專屬管轄及合意管轄等規則；設定禁止平行訴訟的「先受理法院優先」原則；以及大幅簡化他國法院判決在本國承認與執行程序。

布魯塞爾體系的啟示在於，區際民商事爭端解決宜以「事前規則統一」為核心，透過明確的管轄與法律選擇規則，降低當事人不確定性與程序游戲空間。北都若能在內地與香港之間就特定類型民商事爭端建立類似的統一或協調管轄規則，例如明確以被告住所地或履行地作為一般管轄連結點，並對專屬管轄及合意管轄作出統一認定標準，將有助於減少重複訴訟與「搶先起訴」現象。

（二）2019年海牙判決公約與判決互認框架

2019年通過的《承認與執行外國民商事判決公約》（海牙判決公約）旨在在全球範圍內建立一套統一的民商事判決承認與執行框架，透過列舉可承認判決的連結點及有限的拒絕承認理由，促進跨境判決流通。雖然公約以主權國家為締約主體，對「一國兩制」下的區際關係並無直接適用，但其制度設計理念對內地與香港之間的安排仍具參考價值。

具體而言，海牙判決公約強調的有限審查、程序正義、公共秩序保留等原則，可以作為內地與香港在具體案件中審查對方判決時的標準，避免實質重審。同時，透過在雙邊安排中引入類似公約的「最低保護標準」，可提升北都區際判決互信程度。

（三）新加坡調解公約與跨境調解執行

《聯合國關於調解所產生的國際和解協議公約》（即「新加坡調解公約」）為跨境商事調解協議的直接承認與執行提供國際框架，允許商事當事人憑藉調解協議本身向締約國法院申請承認與執行，而無須再透過仲裁裁決或判決形式轉化。

粵港澳大灣區目前已建立跨境調解示範規則與調解員標準，但尚未引入類似新加坡調解公約的直接執行機制。對北都而言，若能在內地與香港之間就特定類型商事爭端達成「區際調解協議直接執行安排」，將有助於將調解從「柔性」工具提升為具實質救濟效力的爭端解決方式，特別適合處理中小額企業與社區爭端。

（四）國際經驗對北都的整體啟示

綜觀歐盟布魯塞爾體系、海牙判決公約及新加坡調解公約，可以歸納出三項對北都具有普遍啟示性的原則：其一，透過統一或協調管轄與法律適用規則，降低區際民商事爭端的不確定性與程序成本；其二，以判決及和解協議跨境承認與執行為核心，建立高信任度的互認框架；其三，將調解與仲裁納入一體化、層級化的多元爭端解決體系，使當事人能根據爭議性質與標的額選擇最合適的機制。
 

比較法對北都機制設計的啟示
 

北都作為香港未來發展的戰略樞紐與港深深度融合的前沿平台，其區際法律衝突並非偶然現象，而是「一國兩制」下制度性法律多元與區域經濟一體化交互作用的必然產物。現行內地與香港的區際司法協作安排，在民商事領域已形成以判決互認、仲裁保全及跨境調解示範規則為核心的基礎框架，為北都的民商事爭端解決提供了重要制度支撑，但在行政爭端、數字經濟及多元機制整合方面仍存在顯著不足。

從比較法角度看，前海與橫琴模式展示了透過制度創新推動規則銜接和機制對接的可行性，歐盟布魯塞爾體系、海牙判決公約及新加坡調解公約等國際經驗則為建立統一管轄規則、高效判決互認以及調解協議直接執行機制提供了規範範本。結合北都的具體實際，可以提出以下幾點制度設計啟示：

第一，構建北都專屬區際爭端解決協議框架：在現有民商事安排與仲裁保全安排基礎上，制訂針對北都的區際爭端解決專門協議，明確特定類型爭端的管轄權分配、法律適用及判決互認標準，參照布魯塞爾體系設計統一或協調的管轄規則。第二，強化行政爭端的區際協調與準司法機制：借鑒橫琴聯合管理模式，在北都建立港深聯合決策或協調機構，對規劃、環評及土地收回等事項實行前置協商及聯合決策，減少雙方各自法院就同一行政行為作出可能不一致裁判的風險。第三，以功能等同原則推進電子證據與數字爭端規則對接：在電子簽名、數據電文、綫上審理程序等方面，參照UNCITRAL示範法，以功能等同與技術中立為原則，建立內地與香港共同承認的最低標準，為北都數字經濟與在線爭端解決平台建設提供法律基石。第四，將調解制度從「軟法」推向「硬法」：在粵港澳跨境調解示範規則的基礎上，結合新加坡調解公約理念，在內地與香港之間探索建立區際調解協議直接執行機制，使調解成為具有實質強制力的救濟手段，特別適用於北都商事及社區層面爭端。第五，構建多層次、一站式的北都爭端解決平台：整合法院、仲裁機構與調解機構資源，在北都設立「一站式」多元爭端解決中心，提供綫上綫下結合的調解—仲裁—訴訟分層機制，對中小額爭端優先採用調解與簡易程序，對重大複雜爭端則透過專業仲裁及專門法院審理，提升整體制度效率與可預期性。

總括而言，北都的區際法律衝突並非是無法克服的結構性障礙，而是檢驗與推進區際制度創新的重要契機。通過結合法律多元主義、功能等同原則及比較法經驗，在民商事與行政、綫下與綫上、法院與多元機制之間建立更為緊密的制度銜接，北都完全有可能在大灣區乃至全球區際法治實踐中形成具有示範意義的爭端解決範式。



 

本文發表於《紫荊論壇》2026年4-6月號