《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

王賀 | 溫州理工學院馬克思主義學院教授

回歸後，香港公民教育歷經了從探索困局到體系重構的深刻轉型，亦映射著「一國兩制」下香港教育治理與身份認同建構的邏輯。回歸初期，2001年《德育及公民教育科》與2002年《基本法》入課搭建了公民教育基礎框架，但存在法理闡釋淺表、國家認同虛化的局限。2008年德育課程架構的七大價值觀因「去政治化」設計，未能凸顯其在國家維度的核心地位。2009年推行的《通識教育科》，因教材審查缺失、教師自主權失範，陷入價值失衡與身份認同撕裂的治理困境。2021年《公民與社會發展科》的出台實現範式突破，其以「國家認同」為內核，構建了「『一國兩制』下的香港」「改革開放以來的國家」「互聯相依的當代世界」三大主題課程體系，通過標準化教材、內地實地考察、科學考評機制形成育人閉環。該課程重塑了公民教育的價值導向與治理體系，為培養愛國愛港青年、夯實「一國兩制」人才根基提供了關鍵支撐，也為特區教育治理現代化提供了實踐範本。

公民教育是旨在培養積極參與公共生活的現代公民的教育過程，其核心在於培育公民行動能力，涵蓋權利認知、責任意識及參與技能等多維度素養。自回歸以來，香港公民教育走過了一條從價值彷徨到認同重塑的「破局之路」。面對殖民遺緒的深重影響，課程體系歷經三次關鍵轉型：2001年香港教育統籌局發布《學會學習：課程發展路向》報告書，明確《德育及公民教育科》取代《公民教育科》，以「去殖民化」為切入點，試圖清除舊有烙印，卻陷入了「法理奠基不足、價值整合乏力」的困局；至2009年推行的《通識教育科》，以「批判思維」為旗幟，卻在實踐中異化為價值失序的「爭議場」，陷入「結構失衡、認同撕裂」的迷思；直至2021年《公民與社會發展科》的出台，才真正實現體系性「破局」——以「國家認同」為內核，以三大主題為支柱，以知行合一為路徑，構建起新時代公民教育的完整生態。這一歷程，不僅是課程內容的迭代升級，更是香港在「一國兩制」實踐中從治理失序走向良政善治的深刻縮影。
 

法理建構與價值整合：公民教育體系的初步探索

回歸初期，面對殖民教育遺留的深層影響——主要表現為教育體系仍沿襲港英時期的行政管理模式與課程框架，學校普遍缺乏系統性的國家認同教育內容，歷史與社會科教材中對中國近現代史及國家發展歷程的敘述存在顯著缺失，因此，香港特區政府開啟了構建公民教育體系的探索。這一階段的課程建設呈現出鮮明的探索性特徵，關鍵舉措集中在法治奠基與價值整合兩大層面。具體而言，2001年推出的《德育及公民教育科》課程，設置了從小學到高中的系統性教學框架：小學階段通過「常識科」每周安排1課時進行基礎公民知識教學，初中通過「生活與社會科」每周2課時系統講授公民權利義務，高中則通過選修科目深化相關概念理解。這一體系雖初步建立了公民教育的基本架構，但在國家認同教育的系統性和深度上仍顯不足。

（一）法理基礎的制度構建

2002年香港課程發展議會編訂《個人、社會及人文教育學習領域課程指引（小一至中三）》（2017年該指引完成更新並延伸至中六階段），首次將《基本法》系統納入中小學課程，在具體實施上，小學階段未劃定《基本法》專項課時，而是通過常識科及彈性課時，融入特別行政區建立歷程、區旗區徽象徵意義等基礎國情與憲制常識，同步強化學生對國家、《憲法》及《基本法》的認知；初中階段則通過多科目分模塊落實《基本法》教學，其中生活與社會科需安排15小時的《基本法》相關單元，內容涵蓋居民基本權利與義務、特區政治體制、中央與香港的關係等。

這一改革具有重要歷史意義，它將《基本法》從宏觀憲制文件轉化為具體的教學內容，從教育制度上確立了「一國兩制」的法治基礎。然而，這一階段的《基本法》教育存在明顯局限：教學停留在「是什麼」的知識層面，對「為什麼」的法理邏輯闡釋不足；對中央全面管治權與特區高度自治權的辯證關係闡述不深；教學方式以單向講授為主，缺乏深度價值引導。這種「知其然而不知其所以然」的教育模式，導致學生對《基本法》的理解趨於表面化，未能內化為堅實的國家認同。2005年的一項調查顯示，當時僅有35%的中學生能夠正確說出《基本法》的制定機關，反映出法理教育的深度不足。這種狀況正如學者所指出的：「國家認同的建構需要法理認知與情感認同的統一，缺乏深層次法理闡釋的教育難以形成穩固的國家認同基礎。」

從理論層面反思，這一時期的法理教育在「憲制認同」建構上存在明顯不足。根據現代國家認同理論，公民對國家的認同需要經歷從感性認知到理性認同的深化過程。然而，回歸初期的《基本法》教育過於側重條文記憶，未能引導學生理解「一國兩制」的憲制邏輯和中央對特別行政區全面管治權的法理依據。這種教育模式的局限性在後續的社會發展中逐漸顯現，反映出公民教育中法理認知與價值內化相脫節的結構性問題。

（二）價值體系的整合困境

2008年，香港推出《德育及公民教育課程架構》，其中明確了學校應首要培育學生的七大價值觀，分別為「堅毅」「尊重他人」「責任感」「國民身份認同」「承擔精神」「誠信」和「關愛」。該架構建議學校將這些價值觀的培育融入各學習領域及學科課程，還可通過「生活事件」創設學習情境，助力學生在個人成長、家庭、社會及國家等不同生活範疇中，樹立正面價值觀並落實到實際行動中。這一設計在理論上借鑒了公民身份形成的層級模型，但在實踐中出現了嚴重的價值泛化困境。具體表現在：在「尊重」價值觀教學中，某典型教案安排6課時討論尊重同學、師長和弱勢群體，但僅用0.5課時提及尊重國旗國歌等國家象徵；在「責任」教育中，重點強調個人對家庭和社區的責任，而對公民國家責任的闡述流於表面。這種設計導致「國家」維度在教育實踐中被嚴重虛化，五大價值觀中的國家意涵被普遍性倫理討論所稀釋。

價值整合困境的根源在於課程框架的結構性弱點：一方面，其「軟性指引」的定位缺乏強制約束力，實施效果完全取決於學校的自主裁量。調查顯示，僅約40%的學校完全按照課程架構實施教學，其餘學校則根據自身理解進行調整；另一方面，試圖以「去政治化」價值討論規避敏感議題，反而使公民教育失去了堅實的主軸。2009年香港大學的一項研究指出，這種迴避國家認同核心議題的設計，使得公民教育難以有效回應回歸後香港社會的身份認同需求。這種狀況印證了學者們的觀察：「香港特區的公民教育強調『普適』的『應然公民』和區域的『香港公民』，學生接受『普世公民價值觀教育』，容易陷入狹隘的本土觀念，致使國家認同意識不足。」

從公民身份理論的角度分析，「公民身份應該是法律和道德的雙重或多重意義的統一」。然而，回歸初期的公民教育過度強調普遍性道德價值，忽視了公民身份中的國家維度，導致國家認同建構的薄弱。這種設計反映了當時對「一國兩制」下公民教育本質特徵的認識不足，未能正確把握國家認同在特別行政區公民身份建構中的核心地位。進一步的理論反思表明，公民教育中的價值整合需要建立清晰的價值序列和認同層級。有學者指出：「現代公民身份的形成需要經歷從個人認同到社會認同，最終升華為國家認同的漸進過程。」

然而，這一時期的公民教育將國家認同與其他價值並列處理，未能凸顯其在價值體系中的優先地位，這種設計上的缺陷直接影響了國家認同教育的實效性。此外，價值教育中的「去政治化」傾向實際上是一種政治選擇，這種選擇客觀上弱化了國家認同教育的政治意涵，不利於學生形成完整的公民身份認知。

總結這一階段的經驗教訓，可以得出以下理論啟示：首先，公民教育必須確立明確的價值導向，國家認同應作為公民教育的核心目標；其次，法理教育需要實現從知識傳授到價值內化的轉變，注重培養學生的憲制認同；最後，公民教育體系需要建立「目標—內容—方法」的一致性，確保教育目標的全面落實。這些理論反思不僅有助於理解香港公民教育的發展歷程，也對未來特別行政區的公民教育實踐具有重要的啟示意義。
 

多元迷思與治理挑戰：通識教育課程的深刻警示
 

2009年，香港教育局在課程改革中將《通識教育科》確立為高中必修科目，標誌著香港公民教育進入一個新階段。該科目以「價值中立」和「批判思維」為旗號，宣稱旨在培養學生的多角度思考能力。然而，在其看似中立的外表下潛藏著深層次的治理挑戰。2009年至2019年間，該科目在實際運作中逐漸演變為社會爭議的放大器：教材審查機制的缺失導致教學內容質量參差不齊，教師自主權過大使得課堂成為特定價值觀念灌輸的場所，考評機制的設計無形中鼓勵極端觀點表達。儘管這一時期通識教育科的合格率始終維持在八成以上，但教學過程中的價值偏差卻日益加劇，最終導致公民教育功能的系統性異化。這一階段的教訓深刻揭示了公民教育中價值引導的重要性，也反映出教育治理體系存在的結構性缺陷。從理論層面審視，《通識教育科》的問題本質上反映了公民身份建構中的認知困境：即在強調批判思維的同時，卻忽視了公民教育應有的價值導向，導致公民身份建構的失衡。

（一）課程結構的價值偏差

《通識教育科》的課程結構在「多角度思考」的表象下，存在著深層的價值偏差。比如在議題設置上，「今日香港」與「現代中國」兩個單元呈現出明顯的不對稱性：前者設置「生活素質」「法治與社會參與」「身份認同」等6個核心議題，其中73%的內容涉及社會爭議性問題；後者則集中於經濟成就（佔45%）、傳統文化（佔30%）等表層討論，對國家治理體系、政治制度等核心內容僅佔12%。例如，在某常用教材中，「今日香港」單元用18頁篇幅討論社會運動，而「現代中國」單元僅用3頁介紹政治體制。這種選擇性呈現無形中構建了「香港」與「中國」的二元對立框架，強化了學生的對立認知。

在認同建構上，課程存在層級關係的斷裂。「香港身份」「國家身份」與「世界公民身份」三者缺乏有機聯繫，導致學生的身份認知陷入分離狀態。特別是在「身份認同」議題的討論中，教材常將多種身份標識並列呈現，缺乏明確的價值引導，未能清晰闡明「香港人是中國人」這一根本的憲制與歷史關係。2016年的一項調查顯示，通識科學生中認同「香港人」身份的比例達68%，而同時認同「中國人」身份的比例僅為32%，反映出身份建構的嚴重失衡狀態。從公民身份理論的角度分析，這種課程結構的設計背離了公民教育的基本宗旨。根據公民身份理論，公民教育應當幫助學生建立多層次的身份認同，其中國家認同應當處於核心地位。然而，通識教育科的課程設計將不同層級的身份認同並列處理，未能凸顯國家認同在公民身份建構中的基礎性地位。這種設計缺陷不僅影響學生對國家認同的理解，也削弱了公民教育在培養負責任公民方面的功能。

（二）教學實施的系統異化

通識教育科的教學模式與考評機制在實踐中發生了系統性異化。「議題探究」教學法原本旨在培養學生的批判思維能力，卻演變為缺乏規範的教學放任。由於不設指定教科書，教師在選擇教學材料時擁有過大的自由裁量權，往往傾向於選取具有爭議性、衝擊性的網絡評論和媒體報導作為課堂討論基礎。例如，在某校「現代中國」單元教學中，教師選用境外媒體關於中國發展的負面報道作為主要閱讀材料，正面介紹國家發展成就的材料佔比不足20%。這種材料選擇傾向使得課堂討論偏離客觀平衡的基本原則，違背了教育應有的公正性。

考評機制產生了嚴重的導向偏差。公開考試題目設計偏好開放型、爭議性議題，如2019年試卷中「評估香港社會運動對法治發展的影響」一題，評分標準強調「多角度」，卻未要求必須包含維護國家安全的角度。佔課程總分20%的校本評核更成為部分教師傳遞個人政治立場的管道，有學校允許學生以「香港自決」為專題探究題目並獲得高分。這種考評機制的設計實際上激化了極端觀點的表達，違背了公民教育促進社會和諧的基本宗旨。

這種異化現象帶來了三個深刻教訓：首先，它徹底暴露了所謂「價值中立」的虛幻性。教育本質上是一種價值傳遞過程，所謂的「價值中立」往往成為特定價值觀念滲透的掩護。其次，它突顯了教師隊伍政治覺悟的關鍵作用。教師的價值取向直接影響教學內容的選取和教學過程的實施，建立一支具有正確價值導向的教師隊伍至關重要。最後，它證實了考評機制對教學實踐的強大指揮棒效應。考評標準不僅影響學生的學習方向，也制約著教師的教學選擇。

從教育治理的角度反思，通識教育科的問題反映了教育管理體系存在的制度性缺陷。有學者指出：「香港的教育治理在相當長時間內缺乏有效的質量監控機制，導致教學內容偏離正軌。」這種制度缺陷不僅體現在教材審查機制的缺失，也表現在教師培訓、教學評估等多個環節。此外，教育治理中的權力配置失衡也是導致問題的重要原因。過度的教師自主權與薄弱的教育監管形成鮮明對比，這種失衡狀態直接影響了教育質量的保障。進一步的理論分析表明，通識教育科的困境反映了公民教育中幾個根本性的理論問題：首先是公民教育的價值導向問題。通識教育科在追求所謂「價值中立」的過程中，實際上放棄了對國家認同的價值引導。其次是公民教育的方法論問題。批判思維的培養固然重要，但必須建立在正確的價值基礎之上。否則，批判思維可能演變為單純的質疑和否定，失去建設性的教育意義。

總結通識教育科的經驗教訓，可以得出以下理論啟示：教育治理需要建立完善的質量監控機制，確保教育目標的實現；教師隊伍建設是公民教育成功的關鍵，必須重視教師的政治素質培養和專業能力的提升。
 

體系重構與治理創新：公民教育設計的範式轉型
 

2019年修例風波引發的社會動蕩，促使中央政府對香港教育領域存在的問題進行深刻反思與果斷治理。在這一背景下，《公民與社會發展科》於2021年9月正式推出，標誌著香港公民教育進入全新的歷史階段。這一轉型不僅是對前期經驗教訓的系統性總結，更是在「愛國者治港」新秩序下進行的教育治理創新。新課程全面覆蓋全港500餘所高中，通過確立以「國家認同」為核心的目標體系、構建邏輯嚴密的三大主題課程、創新教學考評機制，實現了公民教育範式的根本性轉變。這一改革得到香港社會各界的廣泛支持，展現出教育治理體系的顯著改善。這一轉型標誌著香港公民教育進入系統化、規範化發展的新階段。

（一）價值秩序的重新確立

《公民與社會發展科》最核心的轉變在於其課程結構確立了清晰的價值導向與國家立場。整個課程緊緊圍繞三大主題展開：「『一國兩制』下的香港」、「改革開放以來的國家」、「互聯相依的當代世界」。這一結構傳遞出明確的認知序列：在「『一國兩制』下的香港」主題中，通過12課時的《基本法》專題教學，深入闡釋特別行政區的憲制地位；在「改革開放以來的國家」主題中，系統介紹國家治理體系與治理能力現代化進程；在「互聯相依的當代世界」主題中，探討香港在國家發展中的獨特角色。這種設計確保學生建立從香港到國家、再到世界的系統性認知框架，體現了「由近及遠、由具體到抽象」的教育規律。

在具體內容上，課程實現了質的深化。它不再滿足於《基本法》條文的淺層介紹，而是用8課時深入闡釋國家《憲法》與《基本法》共同構成特別行政區憲制基礎的核心法理，明確講授中央對香港擁有全面管治權的法律依據。課程將香港國安法的立法背景、核心內容及其「定海神針」作用列為必修內容，通過3個典型案例分析，直面香港曾面臨的國家安全風險。此外，課程還設置4課時專題講解「十四五」規劃賦予香港的新定位，包括國際創新科技中心建設等具體內容，幫助學生理解國家發展大局中的香港機遇。這種內容設計體現了「憲法與基本法共同構成特別行政區憲制基礎」的法理邏輯，有助於學生建立完整的國家憲制認知體系。

（二）實施路徑的協同創新

《公民與社會發展科》構建了「目標—教學—考評」高度一致的閉環系統。在教學資源方面，教育局組織編寫並通過嚴格審定的標準教材，確保內容正確性和價值導向的統一性。這些教材包含28個教學案例、56個課堂活動設計，全部經過學科專家和法律專家的雙重審核。在內地考察方面，創造「知行合一」的典範，規定學生必須參加至少一次內地考察並完成專題報告。以2022年為例，超過6萬名學生通過「大灣區創新科技考察」「一帶一路參訪團」等項目親身了解國家發展，這些實地體驗有效強化了學生的國家認同。這種設計體現了「通過公民生活實施公民教育」的教育理念，讓學生在實踐參與中深化對國家發展的理解。

在考評機制上，採用「達標/不達標」的等級評定方式，這一設計具有雙重意義：筆試題目注重考查學生對國家發展的全面認知，如「闡述『一國兩制』對香港長期繁榮穩定的保障作用」，要求學生系統梳理法律依據和實踐成效；校本評核則通過專題研習培養學生的研究能力和國家情懷。這種設計既減輕了學生的應試壓力，又確保教學回歸素養培養的本源。2023年的評估數據顯示，新課程實施後，學生對國家發展的認知水平顯著提升，認同「香港是國家不可分割的一部分」的學生比例達到85%，較2019年提升40個百分點。這套系統性重構方案為香港公民教育在「由治及興」新階段的健康發展提供了可靠路徑。

從教育治理的角度看，《公民與社會發展科》的成功實施標誌著香港教育治理能力的顯著提升。有學者指出：「教育治理現代化要求建立目標明確、內容科學、評價有效的教育體系。」公民科的實踐正是這一理念的具體體現。通過教材統一審定、教師系統培訓、考評機制創新等系列舉措，香港初步建立了符合「一國兩制」要求的公民教育治理體系，為其他領域的教育治理改革提供了有益借鑒。
 

理論反思與發展前瞻：公民教育發展的經驗借鑒
 

香港公民教育課程的演進歷程，深刻反映了「一國兩制」條件下公民教育發展的內在邏輯與實踐規律。其二十餘年的曲折發展表明，公民教育必須正確處理政治性與專業性的辯證關係、穩定性與適應性的動態平衡、統一性與多樣性的結構張力。當前公民科的成功實施，不僅是課程內容的更新，更是教育治理模式的系統性重構，標誌著香港特區政府在教育領域治理能力與治理體系的現代化轉型，也為「一國兩制」框架下具有中國特色、香港特點的公民教育模式提供了重要範本。

（一）課程演進的基本規律

香港公民教育課程的演變揭示：公民教育的本質是國家主導的政治社會化過程。回歸初期的《基本法》教育嘗試未能深入價值內核，其課程設計「重知識傳授、輕價值引導」，導致學生對國家憲制秩序的理解停留在條文認知層面。通識教育階段則在「價值中立」的表象下，縱容了政治議題的泛化與失衡，其課程結構存在的「二元對立」框架，無形中解構了國家認同的整體性。這兩個階段的教訓共同印證：公民教育必須確立明確的政治導向，任何試圖將其「去政治化」的努力，不僅無法保持價值中立，反而可能導致教育目標的模糊化與價值導向的失序。新時代的公民科正是基於這一理論自覺，明確將「國家認同」作為課程的核心目標，通過系統的憲制教育與國情教育，確保教育目標與「一國兩制」實踐要求的高度統一。

（二）課程構建的核心要素

公民科的系統性重構提供了可資借鑒的發展經驗，其成功實踐建立在對公民教育內在規律的正確把握之上。首先，清晰的「國家認同」核心目標是課程的「定盤星」，它統攝整個課程體系的價值方向，確保教育不偏離「一國兩制」的根本宗旨。其次，系統的內容設計構成課程的「骨架」，通過「『一國兩制』下的香港」「改革開放以來的國家」「互聯相依的當代世界」三大主題，構建起從本土到國家再到世界的完整認知體系。再次，科學的實施路徑是課程的「血脈」，標準化的教材審定機制與深度的內地考察安排，共同保障了教育內容的正確性與教育體驗的深刻性。此外，專業的教師隊伍作為課程的「執行者」，其政治素養與專業能力直接關係到教育目標的實現；協同的考評機制作為課程的「指揮棒」，通過「達標/不達標」的評估方式引導教學回歸素養本位；深度的體驗環節作為課程的「升華點」，通過實地考察強化學生的情感認同。這些要素相互支撐、環環相扣，形成了完整的公民教育生態系統。

（三）未來發展的路徑選擇

展望未來，香港公民教育需要在堅持「一國兩制」根本宗旨的前提下，持續推進體系化建設與內涵式發展。在課程建設方面，應當進一步推進教材編撰的精細化與時代化，建立教材定期更新機制，將國家最新發展成就系統轉化為優質教學資源，增強課程內容的現實感染力。在教師隊伍建設方面，需要構建教師培訓與專業發展的長效機制，通過設立專門的教師研修基地，系統提升教師的憲制素養與國家認同教育能力。在教學實踐方面，應促進教學案例的本地化與豐富化，開發貼合香港學生認知特點的教學資源，提升教育的針對性與實效性。在評估機制方面，需要建立科學的多元評估體系，設計涵蓋知識理解、價值認同、行為傾向等多維度的評估指標，形成有效的教育質量反饋機制。同時，還應著力構建學校、家庭、社會協同育人機制，建立公民教育資源共建共享平台，形成全社會共同參與公民教育的良好生態。

香港公民教育的根本使命在於培養兼具國家意識、法治精神與社會責任感的新一代青年，使其成為「一國兩制」事業的自覺維護者和積極踐行者。這一教育工程涵蓋價值引領、知識建構與能力培養三個維度，需要教育工作者在理論與實踐層面持續探索創新。當前公民科課程的有效實施，標誌著香港公民教育實現了從探索性建設到體系化發展的重大轉變。香港公民教育的演進歷程，完整呈現了特別行政區從殖民遺產清理到國家認同重構的社會變遷軌跡，其積累的實踐經驗與理論成果，對於培養愛國愛港新一代、為特別行政區長治久安和繁榮穩定奠定了堅實的人才根基。



 

本文發表於《紫荊論壇》2026年4-6月號