《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

陳豔婷 | 廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心科研助理
馮澤華 | 粵港澳大灣區醫藥健康產（行）業高質量發展法治保障研究中心研究員、廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任


 

公職人員是政府數字化轉型的核心推動者，政務服務機構公職人員數字素養提升成為培育數字人才、提高政府數字治理效果和加快數字政府建設的基礎。粵港澳大灣區作為國家戰略的關鍵組成部分，其政務服務機構公職人員數字素養提升在推動區域一體化和數字化中具有關鍵作用。當前，大灣區政務服務機構公職人員數字素養提升仍面臨法律規則衝突、技術操作衝突、數字治理能力不足和倫理問責困境。基於此，本文提出要協調法律規則、完善技術操作流程、提升數字治理能力和搭建倫理問責體系。粵港澳大灣區政務服務機構公職人員數字素養提升是在「一國兩制三法域」背景下進行的跨法域實踐，主要解決數字技術的無界性與法律政策的有界性之間的矛盾，有助於打造高水平數字化的灣區樣本。
 

數字素養：粵港澳大灣區政務服務協同的緊要議題
 

中共二十屆四中全會提出，「強化市民熱線等公共服務平台功能，推動「『民有所呼、我有所應』」。我國實施數字中國戰略，習近平總書記曾強調要提高全民全社會數字素養和技能，夯實我國數字經濟發展的社會基礎。數字時代，人工智能、區塊鏈等數字技術越發嵌入公共治理領域，政府組織先後孕育出「一網通辦」、電子監管等新型治理工具，數字政府建設不斷完善和發展。

近年來，從《國務院辦公廳關於依託全國一體化政務服務平台建立政務服務效能提升常態化工作機制的意見》到《廣東省政務服務數字化條例》，再到《數字廣東建設2025年工作要點》，中央及廣東省層面反覆強調提升幹部隊伍數字素養。而《2024年中國數字政府發展指數報告》指出區域數字指數發展不平衡，從指標來看，制度體系與治理能力得分佔比超80%，但治理效果得分佔比僅約40%，該數據顯示公眾服務效能仍有提升空間。由此觀之，粵港澳大灣區政務服務機構公職人員數字素養提升是數字政府跨域建設的緊要議題。

數字素養也為粵港澳大灣區政務服務機構發展提供新的研究視角和實踐路徑。政務服務從「能辦」向「好辦」轉變仍然面臨制度規範不夠健全、業務辦理不夠便捷、平台支撐能力不足等問題。粵港澳大灣區分屬不同的行政體制、法律體系和稅制等，當前粵港澳三地政務服務規則存在諸多差異，涵蓋制度和技術層面，包括但不限於法律法規、政策、行政審批流程、數據標準、信息安全等技術層面，嚴重制約了三地協同發展的廣度和深度。基於此，本文以數字化建設為抓手，系統梳理粵港澳大灣區政務服務機構公職人員數字素養提升的困境，提出具有針對性的路徑對策。一方面有助於提升政府治理能力、提高政府行政效能以及改善政社關係；另一方面，有助於降低政府服務的成本，為人民獲取更便捷的公共服務提供高素質人才支撐。
 

大灣區政務服務機構公職人員數字素養提升的實踐困境
 

（一）法律規則衝突

一是權力配置衝突。大灣區因不同法律制度的交織呈現文化觀念差異化、機制障礙固有化、法律適用複雜化的場域特徵，以致大灣區政務數據權利模糊、保護機制闕如等問題久久未有實質性突破。首先，管轄權與執法權界定不清，大灣區跨域權力配置不同。廣東省在數據安全監管與爭議解決領域，均採用行政、司法並行的二元主導機制，主管部門的行政規制與法檢系統的司法救濟均具備關鍵性作用，但二元主導造成權責主體界定模糊的問題。香港則實行行政主導的模式，個人資料（私隱）專員在個人信息監管和糾紛處理環節權限不足。而澳門的行政部門和司法部門分別肩負著監管數據安全、救濟數據權利的職能，在與境外出現管轄權競合時沒有明確處置的依據。其次，政務數據權屬不清。粵港澳大灣區各城市間的政務數據權利配置尚未建立，政務數據資源配置存在不確定性。關於數據權利屬性的學說尚未形成較為統一的研究結果，且推知即使數據權利符合其他權利的某種性質（比如物權的獨佔性），他權利的法律規則也不能保證能夠完全供給於數據權利。國家有關數據的文件主要聚焦宏觀制度層面，對於法律實現機制尚未進行細化，亦未明晰數據權屬的結構性配置方式。

二是規則協同衝突。粵港澳大灣區「一國兩制三法域」的獨特屬性，大大提高了大灣區規則協同銜接的難度，大灣區規則衝突頻发。首先，制度規制差異。粵港澳三地分屬不同法域，實施不同的法律制度。內地與港澳政務服務規則存在差異，數字化規則銜接較難轉化為「制度之利」。其次，數據治理模式不同。在數據治理方面，廣東秉持「自上而下」的原則，搭建起以政府為牽頭主體、網信部門統籌協調、各職能部門分領域監管的「兩級」組織架構。香港則依託「自下而上」的推進邏輯，對於個人信息和非個人信息的治理呈現「二元分立」之勢。澳門數據治理也是「二元」結構，呈現「自上而下」特徵，由澳門特區政府牽頭治理。港澳均未形成專門數據交易場所或特定數據交易規則。

（二）技術操作衝突

一是系統跨域協同不足。粵港澳大灣區因其獨特的屬性，在進行協同時面臨諸多困境，政務服務適配性不足，區域政務一體化開展遲滯，一站式政務服務體系尚未集成。2023年11月，粵港雙方簽署《粵港政務服務「跨境通辦」合作協議》，啟動粵港兩地「跨境通辦」服務專區，香港「跨境通辦」進駐廣州、深圳、珠海、佛山、惠州及東莞等大灣區城市的政務中心。2025年7月，「澳政易」自助機上崗，大灣區政務服務實現「同城辦」，但廣東僅有廣州、珠海、中山和江門四地布設。首先，跨域基礎網絡環境差異。內地居民和港澳居民在移動端數據流量方面，嚴格區分境內外流量，內地使用國內通用流量，而港澳使用國際/港澳台漫遊流量，政務服務系統網絡數據銜接難度較大。大灣區跨域屬性引致網絡服務存在明顯的地域鎖定性，內地套餐流量明確標註「不含港澳台地區」，形成流量隔離。政務服務系統界面、業務流程等也存在顯著差異，系統協同難以實現。其次，組織文化與業務流程衝突。內地強調「以人民為中心」和「黨建引領」，強調統籌規劃與分級落實。港澳注重用戶體驗與服務效率，引入市場化運作理念。社會治理結構不同，政務服務設計流程不一，執行方式不同。

二是技術標準監督不足。粵港澳大灣區政務服務有自身獨立建設的政務數字化平台，政務服務的技術標準的監督難以實現統一監管。首先，技術應用平台不同。深圳、廣州與港澳政務數據流通缺乏有效流通平台，區域協同不暢。港澳擁有獨立的監管體系，香港通訊事務管理局和澳門郵電局與內地工信部形成不同的監管體系，政策標準難以銜接，跨境事項辦理難度加大。其次，數據隱私保護水平差異。粵港澳在數據安全水平、數據流動制度和個人隱私保護方面存在差異，三地政務數據尚未建立統一的數據保護標準，政務數據治理難以協同。

（三）數字治理能力不足

一是多向度溝通協作阻滯。粵港澳大灣區跨部門協作、跨區域聯動的協同體系尚未形成。首先，跨域溝通協作機制缺失。大灣區跨域數字政務協調機制尚未建立，政務平台溝通協作不暢。廣東省與港澳特區的牽頭組織權威性不足，橫向協同受阻。大灣區跨境政務服務協作溝通面臨多向度協同，但在行政層級不同的情況下，難以建立上層協同組織，數據共享和業務協同難以形成合力。大灣區政務服務對接部門不同，政策協調成本較高，溝通程序不同，協同效率較低。其次，數字化改革進度不同。大灣區組織協同尚未形成，跨域聯動工作機制有待完善。內地數字化改革處於數字中國建設的領先地位，內地九市數字化進程不同，以廣州、深圳為代表的經濟強市數字化進程較快，溝通協作機制較為完善，部門數字化改革進度較快。香港數字化改革對接國際，形成「國際+市場」導向的數字化建設格局。其聚焦高端化、國際化產業，數字金融全球領先，與國際GDPR等標準高度適配，深港數據跨境協同度較高。澳門聚焦民生服務，形成「小政府大社會」的治理格局，社團深度參與數字化建設，聚焦精細化、本土化產業；與橫琴深度融合，以數字技術賦能文旅產業發展，打造數字孿生城市，與橫琴探索「境內關外」數據模式；與社團攜手推動數字服務，形成「智慧民生+文旅數字化+琴澳融合」的路徑。

二是複合知識儲備不足。粵港澳大灣區政務服務協同中，政務服務公職人員需要具備跨域知識，包括但不限於法律知識、技術標準、語言習慣等。首先，缺乏跨域數字治理知識。粵港澳三地法律制度不同，其差異包括四個方面：一是法律體系差異，二是立法權限和程序差異，三是司法審判體系差異，四是行政管理差異。三地政務服務機構公職人員培訓跟進不到位，規則熟悉周期較長，理論與實操不適配。其次，語言與術語障礙。三地政務服務平台頁面設計和字體不同，港澳使用繁體字，內地使用簡體字。港澳與內地法律術語表達存在差異，文書格式和溝通邏輯也顯著不同，在溝通協調過程中，三地政務服務機構公職人員的溝通成本大大增加，協調周期變長。

（四）倫理問責困境

一是數字決策問責不足。粵港澳大灣區建設領導小組在大灣區政務服務一體化過程中尚未對數字化決策問責進行規劃協調，三地決策問責體系尚未建立。首先，決策主體不明晰。在粵港澳大灣區政務服務協同中，三地政務服務機構公職人員地位會因港澳與內地行政層級差異，在溝通過程中出現地位不對等的情況。三地數據提供方、使用方和監管方責任權屬界定不清，在面臨跨境政務協同中，責任追究不明晰，數字技術應用尚不成熟，數字技術嵌入程度不同，三地同一事項在跨境辦理中面臨辦理節點、流轉手續和審核流程的差異。其次，決策問責的評估機制缺失。責任歸屬不明，責任邊界模糊，三地尚未建立責任追究制度，發生違法不當行為時會出現責任推諉現象。大灣區當前規則銜接進度越發完善，但事中事後監管制度亟待完善，協同權責邊界因牽頭主體不明、境內外服務重點不同難以清晰界定，協同推進流程遲滯，問責體系尚未完善。

二是數字責任倫理缺失。粵港澳大灣區政務服務機構培訓不足，在數字化建設中的責任倫理位於協同末端，尚未制定數字責任倫理框架，而三地責任倫理內容存在差異。首先，責任約束不足。粵港澳大灣區建設領導小組負責事項繁多，制度化、常態化責任倫理體系缺失。其次，倫理規範缺失。大灣區政務服務機構公職人員的責任評估機制缺失，評估指標較為單一，在追求經濟效益時會忽略社會效益下的責任倫理問題。
 

大灣區政務服務機構公職人員數字素養提升的現實路徑
 

（一）協調法律規則

一是完善權力配置體系。粵港澳大灣區制度差異帶來的權力配置存在顯著差異，嚴重阻礙大灣區政務服務一體化進程。首先，完善糾紛解決機制。在粵港澳大灣區建設領導小組的牽頭下設立大灣區上位糾紛解決機構，統籌協調大灣區內部政務服務機構的多方糾紛，在涉及三地政務服務機構糾紛時優先選擇該機構進行協調處理。該糾紛機構需要明確三地制度、法律之間的差異和聯繫，在不違反三地相關規定的基礎上做出裁決。積極吸納三地人才組成糾紛解決專家諮詢小組，針對三地政務模糊的邊界進行糾紛認定，強化粵港澳政務協同。其次，規範數據權屬邊界。數據產權制度需要在法律層面結合主要數據主體的利益進行規範界定，將制度表述轉變為法律術語，清晰界定數據權屬，構建多元主體聯動的數據權利體系。建立大灣區數據權利配置體系，明確數據資源配置。國家出台數據法律的實現機制，明確實現的方式、途徑、標準等。

二是加強規則協同銜接。粵港澳大灣區數據規則銜接是大灣區高質量發展的前提和基礎。首先，加強制度規制銜接。搭建適合三地法律制度發展的宏觀制度架構，融合三地法治理念、法律體系等，開展配套性制度建設，在原有的基礎上實現最優銜接。其次，實現精細化治理。基於當前實踐經驗和標準現狀，要有序推進三地數據規則標準的統一，但在總體框架下針對三地的差異和發展，靈活調整規則，做到因地制宜。在遵循粵港澳三地數據治理模式差異的基礎上，組建粵港澳大灣區數據監管部門和機構，在粵港澳大灣區建設領導小組牽頭下進行規則協調銜接。明確廣東數據在流向港澳時重點審查數據安全，而港澳數據流向廣東要評估是否損害個人隱私或發生數據泄露，針對港澳個人信息與非個人信息涇渭分明的「二元」結構，要及時更新非個人信息的相關規則標準，對標個人信息規則標準。

（二）完善技術操作流程

一是加強系統跨域協作。粵港澳三地政務技術水平操作存在差異，三地政務系統跨域協作也面臨技術困境。首先，完善跨域網絡基礎設施。在現有基礎上擴大大灣區港澳流量包的適用範圍，實現更大範圍的流量互通。建立完善的大灣區政務服務網絡平台，統一大灣區政務網絡技術建設，融合三地特殊性，推出專屬網絡平台連接通道，並在可行的基礎上逐步擴大使用範圍。大灣區建設領導小組攜手三地網絡服務商，在保證市場良好運行的基礎上，結合大灣區當前發展現狀和未來發展重點進行網絡建設。其次，凝練共同內核，規範工作流程。內地與港澳因制度、文化差異，在政務服務中也存在流程衝突。政務服務要堅持服務人民，在發揮「黨建引領」的前提下，進行市場化建設，降低政府運營成本，明確政務服務文化導向。大灣區建設領導小組要設立大灣區政務服務機構，統一數據調取、存儲等基礎操作流程，出台操作手冊，明確數據格式。結合三地社會治理結構的的特性，設計多語言切換的服務界面，規範運行流程和執行方式。

二是加強技術標準監督。大灣區政務服務因其各自獨立的數字化平台難以進行統一的技術標準監督。首先，統一技術應用平台。在了解大灣區各城市政務服務特點的基礎上，利用現有技術平台，結合大灣區未來發展趨勢，搭建大灣區政務服務數據流通平台，加快區域數字化銜接。大灣區建設領導小組要設立大灣區監管部門，對接三地監管部門，出台大灣區政策標準，加快跨境事項辦理、審批、協調。內地在標準方面努力對標港澳，引用先進的標準體系，加強設備的協同銜接。其次，搭建數據隱私保護框架。港澳要加大對數據安全主張的宣傳，並將數據安全對標內地，提升數據安全保護力度。廣東要完善個人隱私保護的標準並加以細化，借鑑吸收港澳在個人隱私保護方面的標準，更好進行大灣區規則銜接。

（三）提升數字治理能力

一是完善多向度溝通協作體系。粵港澳大灣區政務服務機構公職人員要進行溝通交流，良好的溝通可以更好地促進三地政務協同。首先，建立多向度溝通協作機制。建立大灣區跨域數字政務協調機制，完善政務平台溝通系統。建立粵港澳三地協同組織，國家在大灣區數字政務協同過程中要充分認可其合法地位，推動三地數據共享和業務協同。明確三地政務服務對接部門，出台政務服務政策，明確三地溝通程序，細化協同溝通方式。其次，加強數字化改革協作交流。三地數字化改革進展和側重點不同，重點設立大灣區協同機構，建立跨域聯動工作機制，加強數字化溝通交流。港澳數字化建設對標內地，尤其是深圳和廣州，建立先進的溝通協作機制，加強部門數字化改革。在三地數字化發展的基礎上，搭建政務一體化溝通體系，利用香港的高端產業和金融產業強化大灣區政務的市場導向，對標國際標準。進一步聚焦民生，發揮社團在數字化建設中的獨特作用，打造數字孿生灣區，探索大灣區政務服務新模式。

二是搭建跨域數字素養培訓體系。大灣區政務服務機構公職人員要提升自身的數字素養，更好適應「數字灣區」建設。首先，加強跨域數字治理培訓，設立跨域數字治理模擬室。針對大灣區制度、法律等問題設置場景模擬，定期進行培訓，要求三地政務服務機構公職人員要熟知三地法律法規等，並將其納入考核指標。針對培訓和模擬結果設置人員對練，分步驟進行規則銜接的培訓，加強理論與實操的適配性。其次，設置多語切換與求助功能。針對三地語言和術語表達，設置智能界面切換服務，針對三地政務服務系統的特點，進行三套系統切換，設置智能求助服務。三套系統在服務界面可以進行選擇，必要時可求助智能客服。

（四）搭建倫理問責體系

一是加強數字決策問責。大灣區建設領導小組要下放部分權限，將事項分配出去，簡政放權，進行宏觀把控，規劃數字決策，搭建決策問責體系。首先，明確決策主體及責任。設置專屬的政務板塊和負責人，劃定負責人的權責邊界，由負責人進行部門牽頭協同，減少溝通層級問題。界定政務數據提供方、使用方和監管方在政務服務中的責任，建立責任追究制度，暢通三地技術應用和嵌入渠道，打造一體化的政務服務系統。其次，完善決策問責的評估機制。在建立責任追究制度的基礎上，針對責任歸屬設置評估指標，針對事故處理和日常處理給政務服務機構中的公職人員打分，優秀者給予獎勵，同理，得分低的要責令整改。加強事中事後監管，明確牽頭主體的責任邊界，加強大灣區城市服務定位建設，建立一體化的政務協同體系，完善評估指標問責體系。

二是完善數字責任倫理框架。基於當前中國在國際上的責任主張與拓展現狀，要通過制度創新與價值體系重塑粵港澳大灣區政務服務數字責任倫理框架，構建一個多層次、立體化的新框架，迎合當前大灣區政務發展訴求。首先，加強責任約束與培訓。粵港澳大灣區設立專門責任倫理監督室，定期開展專門的數字責任倫理培訓，形成尊重、平等、公正的倫理準則，並將責任倫理約束直接轉化為技術系統的內在運行邏輯和公職人員的內在操作邏輯。其次，完善責任倫理規範。構建責任倫理評估機制，完善多維評估框架，採用兼顧量化指標與人文關懷的評估方法，並將其轉化為可觀測、可比較的具體維度。進一步構建平等包容的政務對話機制，針對大灣區政務問題組建大灣區政務專家諮詢團，完善大灣區數字責任倫理規範。
 

結語
 

粵港澳大灣區政務服務機構協同發展要基於「一國兩制」原則下，在尊重不同法域差異的基礎上，通過技術等多方工具進行區域調配，建立「橋樑式」的數字化發展模式。藉助數字化整合粵港澳大灣區內的政務服務系統，打通不同法域之間的系統壁壘，形成線上線下一體化的政務服務模式，實現一站式政務服務。這有利於構建一支與數字化發展相適應的跨域高素質人才隊伍，實現資源的優化配置和公共服務的高質量供給，更好推進數字灣區和數字中國建設。


 

本文發表於《紫荊論壇》2026年4-6月號