文｜韓大元

二、基本法起草過程中八二憲法的作用

根據中華人民共和國憲法，全國人大制定了香港特別行政區基本法，規定了香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港基本方針政策的實施。

(一)基本法起草過程中憲法與基本法的關係

在基本法起草過程中，憲法與基本法的關係、憲法在香港的效力及其適用問題引起了大家的高度關注。基於對“一國兩制”的基本共識，大家對憲法具有最高效力是普遍認同的，因為特別行政區是中國的一個行政區域，憲法的最高性與有效性是絕對的。但憲法的適用性是視地區本身的情況及特殊性而定的，有部分條文不適用於特別行政區。例如憲法總綱及其它部分(如第1條、第5條等)關於社會主義或帶有社會主義性質的規定；又如憲法第127條關於最高人民法院是最高審判機關，監督地方各級人民法院和專門人民法院的工作(即有審判監督權)的規定。但與此同時，中國憲法中亦有適用於特別行政區的條文，包括一般性適用於特別行政區的條文，如第四章第136條、第137條及第138條有關國旗、國徽及首都的規定；特別適用於特別行政區的條文，如第31條和第62條第13項等直接涉及特別行政區設立及其制度的規定。

然而，香港社會各界對“社會主義憲法”是否在香港適用以及如何適用等問題仍然表達了一些擔憂。部分起草委員提出，對憲法在特別行政區適用的問題，希望全國人大清晰說明哪些憲法條款適用於香港、哪些不予適用。通過民主、平等與自由的交流與討論，對憲法在特別行政區的效力與適用問題上，起草委員會形成了基本共識，包括建議增寫“基本法根據憲法第31條制定，全國人大負責對該條作最高解釋，決定在香港適用哪些憲法條文以及可以豁免遵守憲法的哪些部分”；憲法只有全國人大才能修改，才有權決定哪些條文不在什麼地方適用；建議寫明“基本法不會與憲法發生衝突，憲法不會損害特別行政區的法律體系和法律理論”；基本法是子法、憲法是母法等。

總之，在基本法的起草過程中，起草者們堅持了憲法作為國家根本法、在整體上適用於特別行政區的立場與觀點。憲法在特別行政區具有最高的法律效力，基本法是根據憲法制定的，而憲法又允許特別行政區可以實行不同於全國其他地區的制度和政策。因此，在香港特別行政區實行的制度和政策，將以基本法的規定為依據。

(二)基本法是根據憲法制定的

香港基本法是全國人民代表大會根據憲法制定的基本法律，它必須符合憲法規定才能有效，這是法律有效性的內在要求。基本法序言規定：“根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明”；“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法”。這一規範表述明確了制定基本法和建立香港特別行政區的憲法根據，說明基本法確認了我國政府在《中英聯合聲明》中闡明的對香港的基本方針政策。

香港基本法第11條第1款還規定：“根據中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。”這一規範表明，香港的制度和政策是根據憲法第31條制定的，基本法規定的香港的制度和政策要符合憲法第31條精神，憲法效力高於基本法，基本法效力高於特區立法機關制定的法律。

(三)基本法的合憲性宣告

1990年4月4日，第七屆全國人大第三次會議以98％的高票通過了香港基本法。在全國人大表決通過香港基本法時，爲了明確憲法與基本法的關係，迴應香港居民對憲法與基本法關係的關切，全國人大同時通過了《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》(簡稱《基本法決定》)，明確宣示了基本法的合憲性。基本法合憲性宣告實際上解決了“基本法是否違憲”的可能性以及由此帶來的公衆憂慮。正如《基本法決定(草案)》的說明所指出：“爲了進一步明確香港特別行政區基本法的法律地位，法律委員會經同有關方面研究，建議這次大會在通過香港特別行政區基本法時作出關於香港特別行政區基本法的決定，並起草了決定(草案)，明確香港特別行政區基本法是根據我國憲法、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。”由於基本法是全國人大通過的全國性法律，在包括香港在內的全國實施，故基本法合憲性宣告同時解決了基本法實施中的內地制度與基本法可能不一致的規範衝突，為基本法順利實施排除可能的障礙。

總之，鑑於全國人大已經在正式決定中宣布“香港基本法是符合憲法的”，並且香港的制度與政策均以基本法的規定為依據，從法律上講，不會存在“基本法與憲法相衝突”的問題。同時這也可解釋為全國人大事先對基本法進行合憲性審查，認為基本法是合憲的、沒有違反憲法，開啓了合憲性審查的實踐。

(四)基本法起草過程中憲法學者發揮的作用

在基本法起草過程中，憲法學者發揮了重要作用，特別是曾直接參與八二憲法修改的張友漁、王叔文、肖蔚雲、許崇德、吳建璠教授等以八二憲法修改經驗為基礎，全方位參與了基本法起草工作，為在國家憲法體制內，實現“一國兩制”方針的法律化作出了重要貢獻。

1980年9月15日召開的憲法修改委員會第一次全體會議決定設立憲法修改委員會祕書處，胡喬木任祕書長，吳冷西、胡繩、張友漁、王漢斌等為副祕書長。9月17日，祕書處舉行第一次會議，吸收王叔文、肖蔚雲、許崇德、孫立為祕書處成員。祕書處的主要職責是在彭真的領導下進行憲法條文的具體草擬工作。基本法起草委員會當時設立了五個專題小組，分別為中央與特別行政區關係、政治體制、居民的基本權利與義務、經濟專題小組以及教育、科學、文化、體育與宗教等專題小組。中央與特別行政區專題小組由邵天任、黃麗鬆為負責人，成員包括吳建璠等；居民基本權利與義務專題小組由李福善、王叔文為負責人；政治體制專題小組由查良鏞、肖蔚雲為負責人，張友漁、許崇德等作為成員。許崇德教授同時參加了教育、科學文化、體育與宗教等專題小組。這些特殊經歷，為老一輩憲法學家從憲法的高度審視基本法起草中遇到的憲法與基本法關係、確立憲法在特別行政區最高法律地位等方面提供了專業知識、經驗與智慧，也為我們留下了寶貴的基本法理論資源。

王叔文教授早在1990年10月就出版了《香港特別行政區基本法導論》。作為內地最早出版的研究香港基本法的學術專著，該書以基本法文本為基礎，系統闡述了基本法起草過程、基本法精神、基本法內容，並介紹了基本法起草過程中討論的各種理論問題，有助於我們準確、全面地了解基本法起草過程以及立法原意。肖蔚雲教授出版過《論香港基本法》《論澳門基本法》等研究基本法的著作。許崇德教授也在長期的學術思考和實踐中，積累了豐富的基本法理論成果。

三、迴歸以後憲法在依法治港中的根本法作用

在香港回歸初期，學界對於憲法的效力和適用問題有不同的認識，香港部分人士認為憲法並不直接對特區發生效力，僅將基本法視為特區的憲制基礎，切割憲法與基本法的關係，懷疑、否定甚至是挑戰憲法的地位。基於憲法地位被污名化，自2014年以來，中央在治港工作中，強調憲法的作用，從“依照基本法辦事”轉向“依照憲法和基本法辦事”，明確憲法作為特區憲制基礎的地位與作用。

(一)明確憲法是主權的最高體現，在國家領土範圍內具有最高效力

香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的一部分，對特別行政區的憲制基礎必須在國家主權唯一性和憲法確定的單一制前提下進行討論。任何主權國家的憲法都對主權下所有的領土有效力，及於這一主權國家下的所有公民，這是由憲法效力的最高性所決定的。國家憲法作為一個整體，並不存在效力上的分割性，特別行政區基本法的效力源於憲法，憲法是特別行政區的法律淵源。“一國”是“兩制”的前提和基礎，脫離了憲法的最高法律效力，其他法律都將成為無源之水、無本之木。

(二)確立香港特別行政區憲制秩序由憲法和基本法共同構成

在基本法實踐中，確立“憲法和基本法共同構成香港憲制基礎”的命題具有重要意義，也是基本法實施25年來取得的基本共識，為基本法實施奠定了明確的憲法基礎。

早在2007年慶祝香港回歸祖國十周年時，學術界開始提出“憲法與香港特別行政區基本法共同構成香港憲制基礎”的命題。時隔七年後，2014年《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書明確提出憲法和基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。2017年習近平總書記在慶祝香港回歸祖國20週年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話中，詳細論述了特別行政區憲制基礎的構成。這一論述為正確認識香港特別行政區的憲制基礎，發揮憲法在依法治港中的重要作用，提供了根本的指導方針。

這一命題的提出明確了“一國兩制”實踐中的重大理論與實踐問題。其重大意義在於：

一是明確了中央對香港特區的全面管治權是基於憲法，而非《中英聯合聲明》。中國政府解決香港問題的思路是根據憲法的規定進行，即先在憲法中規定了第31條，然後根據憲法處理香港問題以及制定香港基本法，使解決香港問題有憲法依據。《中英聯合聲明》中有關香港的基本方針政策是中國政府根據中華人民共和國憲法作出的聲明，而且香港基本法的序言中也明確說明“國家對香港的基本方針政策，已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明”，表明制定基本法的根據是憲法。

二是明確了憲法是香港特別行政區制度的法律淵源。憲法第31條確立了特別行政區本身是根據憲法設立的，從而使憲法成為特別行政區的法律來源。根據憲法，在特別行政區的制度可以不同於內地的社會主義制度，為確立“一國兩制”的方針提供了直接的憲法規範依據。基於憲法的規定和授權，特別行政區制度的主導權在中央，由全國人民代表大會通過法律的形式規定。憲法第62條對此作了具體規定，“全國人民代表大會行使下列職權：(十四)決定特別行政區的設立及其制度”。

三是明確了憲法對香港特別行政區具有直接的效力。憲法作為一個國家的根本法，對包括特別行政區在內的整個國家的空間範圍都有直接的效力，但由於憲法中包含着多元價值，其規範在各地的效力的具體表現形式可能是不同的。比如憲法中的社會主義制度的條款，在全國的範圍內都具有直接的效力，但對於香港特別行政區而言，由於憲法確立“一國兩制”的原則，有些條款可以不適用，但必須予以尊重與維護。

四是明確了“一國兩制”實踐中中國共產黨的領導地位。按照憲法，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，而中國特色社會主義一個重要特色就是“一國兩制”。2018年憲法修改將黨的領導寫入憲法第一條，使之成為明確的憲法規範，中國共產黨對包括特別行政區在內的國家生活發揮領導作用。

(三)從“依照基本法辦事”到“依照憲法和基本法辦事”

從“嚴格依照基本法辦事”，到“嚴格依照憲法和基本法辦事”，體現了我們對“一國兩制”規律性認識的不斷深化。

1993年11月錢其琛在香港特別行政區籌委會預委會第二次全會閉幕詞中講道，“我們還是希望通過合作來制止混亂……我們也不會坐視香港發生混亂。我們要按照基本法的規定，做好各項必要的準備工作，堅持‘一國兩制’的方針，不折不扣地貫徹基本法”。這是香港基本法頒佈以後中央首次提出有關貫徹基本法的要求。當時，由於英方一意孤行推行“三違反”的憲制方案，導致港英立法局過渡成為香港特區立法會的“直通車”方案流產，中英合作關係宣告破裂，爲了防止過渡時期特區籌建工作產生混亂，中方強調籌建香港特別行政區——尤其是建立香港特區的立法機構的法律依據是基本法而不是其他文件。

香港回歸初期，爲了維護和促進香港的繁榮穩定，中央強調的“嚴格按照基本法辦事”所針對的對象主要是中央人民政府、中央各部門和省、自治區、直轄市，強調不得干預特別行政區依照基本法規定自行管理的事務。2012年7月，胡錦濤在慶祝香港回歸祖國15週年大會上的講話中指出，“要全面落實基本法各項規定，完善與基本法實施相關的制度和機制。要按照基本法和全國人大常委會有關決定的規定，繼續推進香港民主進程”。

隨着基本法實施進入新階段，特別是自2012年以來，“一國兩制”在香港的實踐也遇到了新情況、新問題。香港社會一些人公然否定憲法對基本法和“一國兩制”方針政策的保障作用，甚至出現割裂憲法和基本法的現象。在這種背景下，中央開始強調全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，強調憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎這一重大命題。

2014年10月，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，黨中央首次提出了“嚴格依照憲法和基本法辦事”的表述。2015年3月，國務院總理李克強在第十二屆全國人大第三次會議上所作的政府工作報告中首次出現“嚴格依照憲法和基本法辦事”的表述。2016年12月30日，習近平總書記在全國政協新年茶話會上指出，“我們要按照憲法和基本法辦事，支持香港、澳門發展經濟、改善民生，確保‘一國兩制’實踐不動搖、不走樣、不變形”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次對“嚴格依照憲法和基本法辦事”進行具體化闡述。2021年12月國務院新聞辦發佈的《“一國兩制”下香港的民主發展》白皮書指出，“嚴格按照憲法和基本法辦事，堅持依法治港”。“嚴格依照憲法和基本法辦事”成為黨代會報告、政府工作報告和政協工作報告等重要文件中不可或缺的內容之一，也成為中央依法治港的基本方針。

(四)憲法在完善特別行政區維護國家安全法律制度機制和選舉制度中的作用

2019年“修例風波”發生後，針對“一國兩制”實踐出現的新情況，爲了維護國家主權、安全、發展利益，全國人大及其常委會根據憲法和基本法的規定，採取一系列舉措，為“一國兩制”實踐的行穩致遠提供了法治保障。

全國人大第三次會議2020年5月28日通過的《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》明確了該決定的依據是憲法第31條、第62條第2項、第14項、第16項以及基本法相關規定。這是第一次在全國人大有關決定中具體列舉憲法相關規定，包括兜底條款。6月30日通過的香港國安法第1條明確，根據中華人民共和國憲法、香港特別行政區基本法以及全國人大上述決定，制定香港國安法。

第十三屆全國人大常委會第二十一次會議2020年8月11日通過的《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定》、第二十三次會議11月11日通過的《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》，以憲法為依據，採取創制性方式，解決了香港立法會繼續履行職責與個別立法會議員資格問題，有效地維護了憲法權威，及時解決了基本法實施中出現的重大實踐問題。

2021年3月11日，第十三屆全國人大第四次會議通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》依據中同樣列舉了憲法第31條、第62條第2項、第14項、第16項以及基本法、香港國安法。根據全國人大關於完善香港選舉制度的決定，3月30日第十三屆全國人大常委會第二十七次會議修訂通過香港基本法附件一、附件二。

憲法和基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎，表明作為香港的憲制基礎，憲法和基本法是缺一不可的，既不能離開憲法談基本法，也不能脫離基本法來談憲法效力。

(五)基本法解釋機制的創新

香港基本法實施25年來，基本法解釋機制發揮了重要作用。根據八二憲法的規定，法律的解釋權屬於全國人大常委會，基本法是全國人大制定的基本法律，屬於全國性法律，由全國人大常委會行使解釋權是理所當然的。爲了體現“一國兩制”的基本方針政策，基本法第158條規定了基本法的解釋權問題，包括香港特區終審法院提請全國人大常委會釋法的程序問題。2011年全國人大常委會對基本法第13條第1款和第19條的解釋就是根據香港終審法院的提請而作出的，明確了國家豁免原則與政策，為基本法解釋實踐積累了經驗。迴歸後，全國人大常委會根據香港的實際與基本法實施的需要，對基本法進行了5次解釋，及時解決了基本法實施過程中面臨的現實問題，凝聚了基本法共識，體現基本法的包容與開放性。在憲法確立主權原則下，基本法解釋已成為憲法推動“一國兩制”實踐的重要形式，完善了國家的憲法體制，為一個國家內多元、包容的共同生活提供了法律機制，為世界比較法提供了生動的樣本。

(六)特別行政區法院在審理案件中援引憲法

從迴歸之日起，香港結束英國的殖民統治，回到中華人民共和國憲法秩序，包括行政、立法、司法在內的特別行政區架構被納入國家憲法體制中，以體現國家主權。同時基於“一國兩制”基本方針，基本法規定了富有特色的特別行政區司法體系，既維護司法主權，又充分尊重普通法傳統，通過授權形式，使香港司法機關發揮人權保障功能，確保司法的穩定預期。如香港基本法第2條和第19條規定，香港特別行政區實行高度自治，享有獨立的司法權和終審權。香港特別行政區各級法院是香港特別行政區的司法機關，爲了保障司法獨立的原則與價值，第95條規定：“香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。”在“一國兩制”下，基本法設計了一個有別於內地的司法管轄區，除極少數涉及香港國安法的案件外，香港特區法院對本地案件、絕大部分涉及香港國安法的案件享有管轄權，不受其他國家或地區的干涉，香港特區法院的判決具有終局力，不能上訴到最高人民法院。

迴歸以來，香港特區法院在憲法和基本法框架內，履行法律賦予的審判權，維護了香港法治秩序。其中，因應憲制秩序的變化，司法機關努力在審判活動中體現憲法精神，在一些案件中援引憲法，力求通過個案體現憲法和基本法確定的憲制秩序，迴應社會關切。自香港回歸以來，特區法院在司法判例中不時援引中國憲法作為裁判的說理依據。據不完整的統計，這樣的司法判例至少有39個(合併審理案件僅統計一個判決)。判例所援引的憲法條款分佈於憲法的各個章節。其中，最常援引的是序言、第31條、第67條第3、4項等作為“一國兩制”方針和香港基本法的憲法基礎的條款。此外，被援引條款也包括第10、11、13、16條等總綱條款，第41、49條等公民的基本權利和義務條款，第57、58、89條等國家機構條款，以及第136條國旗條款。值得注意的是，在香港金蘭觀有限責任公司訴揚威投資有限公司(Hong Kong Kam Lan Koon Ltd v.Realray Investment Ltd.)一案中，香港法院不僅援引了我國現行憲法，還援引了1954年憲法和1975年憲法中的有關國家徵用條款以解釋基本法。

上述幾個方面是八二憲法在“一國兩制”實踐中發揮作用的例證，也是八二憲法確立的“一國兩制”方針的具體落實。早在1992年，在紀念八二憲法頒佈十周年時，國務院港澳辦原主任魯平就指出，憲法在特別行政區適用、特別行政區的權力來源、基本法解釋等“這些問題的複雜性及其在基本法中的成功處理，充分說明了憲法原則對實施‘一國兩制’方針政策的重要作用，而‘一國兩制’在基本法中的具體貫徹又極大地補充和發展了憲法原則”。

四、結語：“一國兩制”的未來

回歸祖國25年來，香港戰勝了各種風險挑戰，穩步前行。雖然在實踐中面臨一些爭議與挑戰，但“一國兩制”始終保持着強大的生命力，體現着文明、和平、開放與包容精神。目前，香港正面臨着新的挑戰，基本法是我們戰勝各種困難的法寶，其實施取得的成就需要我們倍加珍惜。

香港回歸祖國25年的實踐充分說明，中國共產黨作為“一國兩制”這一前所未有的偉大事業的開創者、推動者、實踐者與維護者，有智慧、有能力既把實行社會主義制度的內地管理好、建設好，也把實行資本主義制度的香港管理好、建設好，以“一國兩制”的豐富實踐為人類政治文明的發展與進步作出貢獻。

“一國兩制”是令我們自豪的制度創新，是中國共產黨領導中國人民完成國家統一的偉大創舉，更是通過制度創新構建人類文明秩序的偉大實踐。我們需要以“一國兩制”這一中國話語和中國敘事體系的標誌性素材，打造融通中外的新範疇、新表述，以“一國兩制”故事傳播中國的發展觀、文明觀。

（作者系全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授，文章觀點僅代表作者本人）