雖然香港面臨人口急速老化問題，新移民來港正是勞動力補充的主要來源，但是社會上卻充斥著各種排斥新移民的言論，特別是針對來自中國內地的新移民。其中，最常見的莫過於「新移民不勞而獲、搶奪社會福利資源」的論述。在公屋輪候冊不斷增長、平均輪候時間由2008年1.8年增加到5.5年的今天，新移民更被視為拖累港人難以「上樓」的「罪魁禍首」。本文嘗試整理香港特別行政區政府入境事務處在不同場合發表的數據，並就香港特別行政區政府統計署提供的1996、2001、2006、2011及2016年人口普查（香港政府稱作人口統計，含副普查或中期人口統計）5%抽樣微觀數據庫（5% sample micro-level data files），分析回歸前後，主要來自中國內地的移民數量的變化趨勢，以及以遷移身份（migratory status）界定的各組別住戶居住在不同類型房屋分布狀況的變化，以實際數據回應社會上針對新移民的言論，並評析特區成立以來的土地及房屋政策對各組別住戶進入不同類型房屋的可能性所造成的影響。

「八萬五建屋計劃」剛推出時，獲得社會大眾熱烈的掌聲；但到了21世紀初，社會上卻對此計劃充滿怨氣，當時的特區政府不得不作出180度政策轉向。圖為香港某屋苑

一、九十年代末以來新移民數量變化趨勢

來自中國內地的移民及其後代佔香港人口九成以上。自1842年香港開埠至1950年超過100年期間，香港和內地兩地人口往來基本不受限制。1950年港英當局設立配額制度（Quota System），限制來港的內地移民數目，配額的審批權由新成立的中華人民共和國政府決定，此為單程證制度的前身。1980年，港英政府與中方達成協議，訂定每日移民限額150名為基準的「單程證」制度。該證件主要由省級有關部門簽發，持有人可於有效期內移民香港，但必須放棄原居地戶籍，故此稱為「單程證」。配額數字其後經多次修改，但均不超此數。

然而，20世紀50年代、60年代、70年代，還是有數以百萬計的內地居民透過不同渠道遷往香港，其中絕大多數是透過「抵壘政策」。所謂「抵壘政策」，指的是讓非法進入香港、並成功抵達以維多利亞港兩岸為核心的市區的人士，得以在港合法居留的政策。1980年10月，港英政府立法取消「抵壘政策」；自此，單程證便成為內地移民香港的最主要渠道。

（一）單程證移民

1997年7月香港回歸，成為中華人民共和國的一個特別行政區。不過，在「一國兩制」的框架下，香港與內地的邊界繼續成為阻隔兩地居民自由流動的關卡。每天150名配額的單程證，仍然是內地居民遷往香港的最主要渠道。

根據民政事務總署及入境事務處發表的數字，1998年4月至2016年年底的單程證移民年數量，最高為2016年的57,387人，最低為2007年的33,865人，18.75年間總數達885,241人，平均每年約47,000人，大約為全港人口0.67%。（見圖一）

又按人口普查的數據，內地來港居住不滿7年、同時內地戶籍已經註銷的人口（簡稱PMR），相當於居住未滿7年的單程證人口，2006年為217,103人，2011年為171,322人，2016年為165,956人；佔香港總人口比例分別為3.3%、2.5%、2.4%。前期呈現下降趨勢，主要反映了2007至2011年間單程證數目相對較低；不過，其後下降趨勢不再明顯。

又根據2016年人口普查，香港的毛出生率和毛死亡率分別為0.83%和0.64%；也就是說，香港人口的自然增長率只有0.19%。因此，假如沒有新移民，特別是單程證移民，香港人口只會有輕微增長。2016年，PMR年齡中位數為33.9歲，而香港整體人口的年齡中位數則為44.3歲； PMR性別比（每千名女性相對的男性人數）只有464，遠低於香港整體人口的925。即使PMR以女性佔絕大多數，其勞動力參與率卻由2006年的45.7%，上升至2016年的54.2%，逐漸邁向香港人口整體的平均水平——58.7%。

這些統計數字說明：單程證移民，對拉低香港老年人口比例、補充勞動人口數量，起著重要作用；加上PMR女性大多處於生育年齡，對提高毛生育率和總和生育率，也扮演著重要的角色。

（二）其他渠道的內地移民

為了加強香港的競爭力，提升香港作為「世界城市」的地位，自20世紀90年代以來，香港特別行政區政府推出多個計劃，以吸引包括中國內地在內的人才輸入。如下列：

1，輸入內地人才計劃（ASMTP）。2003年推出，對象是居於內地的中國公民，申請人須具備香港特區所需且缺乏的專業知識、技能或經驗，並在港已獲聘用，從事的工作與其學歷和工作經驗有關，同時難以覓得本地人擔任。此計劃不限行業，亦不設限額。

2，優秀人才入境計劃（QMAS）。2006年推出，對象是內地和海外的高技術人才或優才，申請人無需來港前先獲聘用。申請的批核根據綜合計分制或成就計分制得到的評分，並受配額限制。

3，非本地生留港/回港就業安排（IANG）。類似的計劃於2001年首次推出，對象是畢業於香港認可的全日制課程包括來自中國內地在內的非本地本科生和研究生。由於內地以外的非本地學生數量有限，所謂非本地生事實上是內地學生的代名詞。

4，資本投資者入境計劃（CIES）。該計劃於2003年10月推出，主要是為了振興當時香港疲弱的經濟。理論上，計劃不適用於內地居民；不過，相信大部分申請者都是源自中國內地但已取得海外居留權的人士。2015年1月，特區政府宣布停止接受新的申請。

基於入境處發表的資料，筆者以條形圖描繪上述4項政策於2005年4月至2016年年底每年發出的入境簽證數。除了2015、2016年外，各項簽證每年都有相當可觀的升幅：2005年ASMTP有4,147宗，2016年上升至10,404宗；IANG上升幅度更大，2005年只有243宗，2014年上升至10,375宗，2016年輕微回落到9,289宗；QMAS一直保持較低水平，2008和2009年錄得最高和次高值，分別為660和514宗，其後反復下降，到2015年只有208宗；至於CIES，每年都有快速的增長，2014年達最高值，有4,855宗，由於2015年1月開始停止接受申請，該年簽證數字下跌至2,739宗。

圖二所涵蓋的11.75年間，上述4種簽證總計187,142宗，主要簽發年份在2011年及以後，每年都超過17,000宗。這些計劃的申請者可同時申請其配偶、未滿18周歲的子女及60周歲或以上的父母來港居留，故此，每年實際移居香港的人數應高於此數。相信有一定比例的ASMTP和IANG移民，擁有為世界各地政府和跨國企業都要爭取的學識和專業技能，其就業市場面向全球，某一意義上是世界公民，不斷往返各世界城市和主要創科中心，因此，ASMTP和IANG移民應有較高的流失率，以香港為長遠居所的ASMTP和IANG移民數目，相信少於每年約20,000宗單程證，不過，應該還是相當可觀。他們對提升香港競爭力的貢獻，更是不容忽略。

香港政府長久以來設有一項名為「一般就業政策」（GEP）的計劃，以引進具備香港需要但卻缺乏的擁有特殊技能、知識或經驗的人士。該計劃不適用於現居於內地的中國公民，但適用於居於海外超過一年或取得海外永久居民身份的中國內地公民。根據入境處發表的資料，GEP的簽發數目每年在20,000至35,000宗之間，2005年4月至2016年12月期間，一共簽發316,665宗，比上述4項總和還多出129,523宗。GEP申請者亦可同時申請其配偶和未成年子女來港。由於入境處的數字並沒有區分「居於海外的中國內地公民」和其他申請者，故此，我們難以知道多少是前者、多少是後者。

除此之外，還有以公職身份受委派往香港工作的「內地公職人員」，他們在港的工作簽注歸國務院港澳事務辦公室或獲授權的省市人民政府外事辦公室辦理，不受香港特別行政區政府監察。關於此類人士的資料更少，唯一能夠搜集到的只有2012年入境處回答立法會議員的一項提問所提供的數字：該等內地在港工作人士於2009、2010和2011年首次抵港人數分別有8,579人、7,259和7,432人。

一直以來，對於來港新移民的研究幾乎都是針對單程證移民，至於以上對以提升勞動力結構為目的的移民研究則絕無僅有。

到了2009年底，香港的平均樓價已經超越1997年時的高峰值。圖為香港地產中介公司的廣告牌

二、住屋權屬分布

香港一直以來標榜經濟自由主義，並常常以被評為世界最自由經濟體為榮。然而，就土地和住屋範疇來看，所謂經濟自由主義只不過是決策者的迷思。

首先，香港政府是全港土地的唯一擁有人，透過包括賣地計劃在內的土地批租制度和城市規劃，特區政府掌控了土地發展的步伐與方向。其次，香港政府也是世界有數的大業主和發展商。自1980年代開始，包括出租公屋（公屋、PRH）和以居者有其屋（居屋、HOS）為主的資助出售房屋便成為差不多50%的香港居民的居所，PRH的租金只相當於市值租金的20-30%，後者的售價則大約為市價的60-70%。對居於破落舊區的中下收入人士來說，能夠住上公屋，不單能夠每月省下數千元生活費，更由於公共屋邨（村、小區）比較優越的居住環境和配套，往往意味著生活素質的大幅度提升。而HOS的建設，為PRH和私人住宅租戶提供一個能夠擁有自置居所的階梯。

即使如此，香港的土地和私人住宅價格仍然高不可攀。二戰後，除了幾次因為政治和經濟原因導致香港房地產市場陷於崩潰外，香港的私樓價格一直呈現高速增長的態勢。為了紓緩住屋難以負擔的問題，香港特別行政區第一任行政長官董建華於1997年7月1日上任不久便宣布一個宏大的建屋計劃，主要內容包括每年新建住宅不少於85,000個單元（因此，該計劃往往被稱作「八萬五建屋計劃」），其中私人住宅約30,000至35,000個，其餘為公屋和居屋；該計劃的另外一項目標，是把自置房屋比率由50%提升到70%。其後幾年，香港到處都是建屋工地，而各類住宅的落成量均呈大幅增長。私人住宅每年的落成量超過25,000個，居屋也達20,000個，公屋更多，2001年高值超過49,000個。

不幸的是，香港特別行政區成立的翌日，亞洲金融風暴突然襲擊包括香港在內的整個東亞地區，香港的房地產市場泡沫隨之爆破，樓價呈直線下跌。更不幸的是，2003年春，高致病性非典型肺炎（SARS）肆虐香港，更令香港的房地產市場雪上加霜。2003、2004年的香港樓價，比1997年高峰時下跌超過65%。不少在高峰期買了房子的業主，因為物業的市場價值低於欠銀行的貸款，變成「負資產」人士。「八萬五建屋計劃」剛推出時，獲得社會大眾熱烈的掌聲；但是，到了21世紀初，社會上卻對此計劃充滿怨氣，當時的特區政府不得不作出180度政策轉向。

2002年11月，特區政府宣布一系列的房屋政策，包括：1，無限期停止建造和出售居屋；2，政府制定一份土地名冊，供發展商出價表達購買興趣，如果政府認為出價高於政府心目中的底價，政府才會把有關的地塊推出公開拍賣或投標；坊間稱之為勾地政策。土地冊內的土地數量相當有限，而且，政府出售土地的主導權變相歸於發展商。

由於滯後效應，21世紀頭幾年，香港市場上的住宅落成量還是處於高位；但是，2005年以後便持續下降。居屋建造不單處於完全停頓狀態，不少已在建造的居屋項目，也紛紛改成公屋或私人房屋。不過，雖然如此，私樓和公屋的建造量也大幅度下降，並持續保持在低水平，兩者皆經常低於每年10,000個單元。從某個意義上來說，2002年的房屋政策可說非常成功，香港的樓價從2004年開始回升，其後，上升的態勢差不多從無間斷，2007-2008年的全球金融風暴也只對香港的樓價產生短暫的影響。到了2009年年底，香港的平均樓價已經超越1997年時的高峰值。如果說當年的樓價難以負擔的話，今天的情況則更為惡劣。

三、遷移身份與住屋權屬交叉分析

以下筆者就以遷移身份界定和住屋權屬界定的人口類型進行交叉分析，分析對象為在香港以及在中國內地出生的香港華籍居民。分析採用1996、2001、2006、2011和2016年的人口普查數據，並以此界定下列遷移狀況類型：

1.本地出生人士

2.內地出生、擁有香港永久性居民身份的人士

3.內地來港定居未足七年人士，即單程證移民（PMR）

4.其他內地出生人士

以上第4種類型應涵蓋不同政策下來港工作及居住的人士。由於數據所限，筆者無法分辨出各種非單程證移民，因而也難以就此類人士的住屋狀況提供比較合理的解讀。因此，下文的討論集中在前3類人士。

至於住屋權屬，則界定為下列4種類型：

1.自置私人房屋 

2.自置資助出售房屋（HOS），主要為居者有其屋計劃的房屋

3.租住公屋（PRH）

4.租住私人房屋

此分析剔除了露宿者和居住於集體宿舍、監獄及其他類似居所的人士。交叉分析結果詳列表一。

20世紀90年代末到本世紀頭幾年樓價斷崖式下滑，對於因此而成為「負資產者」來說，當然是一個噩夢；但是，對於還沒有置業的人士來說，這卻是難得的入市機會。

人口普查資料顯示，1996-2006年的10年間，自置私樓比率由35.4%增至37.9%。其中，本地出生人士的增長比較明顯，由41.5%增至44.3%；擁有香港永久性居民身份的內地出生人士，也由29.9%增至31.1%；至於PMR，可能是人口普查對此類人士涵蓋的範圍有所改變，1996年的比率達34.8%，高於擁有香港永久性居民身份的內地出生人士。2006年的數值比較靠近一般預期，為15.9%。

該段時期，HOS所佔比率的增加幅度比自置私樓的更明顯：1996年為11.5%，2006年則為16.6%。其中，本地出生人士住在HOS的比率，1996年為15.4%，2006年為17.6%；擁有香港永久性居民身份的內地出生人士的增長幅度最大，1996年只有8.9%，2006年則有16.8%。PMR的比率雖也有增長，但只從2.1%增至4.1%，能夠住上HOS的仍然佔極少數。

租屋方面，整體上，住在私人住宅的比率，1996年稍高於2006年，兩者分別為14.4%和13.0%。其中，本地出生人士的比率有所上升，由13.3%增至14.5%。擁有香港永久性居民身份的內地出生人士的則有所下降，由11.1%下跌至7.0%。PMR的比率也有所下降，由49.1%跌至45.9%；不過，相對而言，仍然處於非常高的水平。

上文指出，對於社會中低層人士來說，能夠「上樓」至為重要。就這點而言，1996-2006年也可算是一個較好的時期。雖然，PRH的整體比率由1996年的38.7%下降到2006年的32.5%，不過，這主要因為本地出生和在內地出生但已擁有香港永久居民身份的人士的自置居所的比率上升所致。這段時期，PMR能夠上樓的比率由1996年的14.1%大幅度提升到2006年的34.1%。

受到難以預料的客觀環境影響，「八萬五建屋計劃」草草收場；但是，即使如此，該計劃實施的短短幾年間，還是在一定程度上改善了香港的房屋問題。特別是有相當比例的PMR能夠於此段期間上樓，而也有一定比例的在港住滿7年、擁有永久居民身份的人士，能夠購買居屋，成為自置居所業主。

2000年代中期以後，隨著私樓樓價和租金的不斷攀升、居屋的停建，以及PRH建造量停滯不前，香港的房屋問題再次加劇。以自置居所比率為例，與2006年相比，2016年的自置私樓比率下降3.1個百分點至34.8%，HOS比率下降0.8個百分點至15.8%，整體自置居所比率下降3.9個百分點至50.6%，雖然仍較1996年為高，但卻低於2001年。

相對而言，無論是私樓或HOS的自置率，PMR的降幅最大，私樓由2006年的15.9%下降到2016年的9.7%，HOS也由4.1%下降到1.6%。至於本地出生和在內地出生但已擁有香港永久居民身份的人士自置居所比率的下降，主要表現於私樓方面，前者由44.3%下降到41.8%，後者則由31.1%下降到26.3%；HOS方面降幅較輕微，前者由17.6%下降到17.3%，後者則由16.8%下降到15.8%。

租屋方面所顯示的情況與自置居所的情況大致相約。其中，PMR的處境最為嚴峻，租住私樓的比率由2006年的45.9%上升到2016年67.6%，PRH的比率則由34.1%下降到21.1%。在房租不斷飆升而又「上樓」無望的今天，相信不少新來港人士，只能困居於破落的「劏房」。至於本地出生和在內地出生但已擁有香港永久居民身份的人士的PRH比率都有所上升，後者更為明顯，由45.2%增至49.1%。要指出的是，住滿7年後，PMR便擁有香港永久居民身份；也許，隨著時間推移，雖然自置居所基本無望，不過，假若能住上公屋的話，他們的處境將得以改善。

在過去20多年裡，PMR的勞動參與率穩步上升，2016年已接近香港整體人口的平均水平。圖為搭乘港鐵的上班族

結語

本文回顧了世紀之交以來香港的移民變化情況，指出單程證移民仍然是香港人口保持增長、人口老化速度得以紓緩的最主要因素。不過，除了單程證移民外，為了鞏固以及提升香港的世界城市地位，過去的一段日子，香港也吸納相當數量的包括ASMTP、IANG等以源自中國內地為主的專業移民。

同時，本文也比對了本地出生人士和來自中國內地的移民，包括已取得和還沒有取得香港永久居民身份者，在住屋權屬方面的差異和變化。由於資料所限，筆者未能分辨出單程證以外的各種移民類型，有關遷移身份和住屋權屬的交叉表分析論述，只能局限於本地出生者、已取得香港永久居民身份的內地移民和PMR（尚未取得永久居民身份者）三類人士。

本世紀初，香港房地產市場陷於崩潰狀態，相當一部分港人淪為「負資產」人士，社會上瀰漫著不滿情緒，董建華的「八萬五建屋計劃」成為眾矢之的，董建華政府也被迫作出180度政策修改。事後看來，對於大部分香港居民而言，「八萬五建屋計劃」還是一項能夠改善居住環境的措施。其後的修改，當時也許有其需要；不過，這應該是比較短暫的權宜之計。可惜的是，往後一段頗長日子，該等措施被視作為長遠政策。上世紀末、本世紀初稍為紓緩的房屋難以負擔問題再次加劇，除了早已經擁有物業的人士，香港大部分居民都要面對各式各樣的房屋問題。就算是三、四十歲的專業中高收入人士，也難有足夠的儲蓄作為首期房貸，即使有，每月數以萬元計的供款也是一個重擔；不少已婚的中產人士被迫租住細小的私樓，或者與父母同住。至於中低收入人士，特別是PMR或新來港內地移民，則要面對「上樓」越來越困難的境況。

個別論者也許認為，每年超過五萬的新來港內地移民，對香港沒有付出多少，基本上是「寄生蟲」，大大分薄了香港的福利資源，也加劇了香港的房屋問題。不過，統計數字清楚說明，即使PMR來港主要是為了家庭團聚、以女性為大多數，然而，在過去20多年裡，PMR的勞動參與率穩步上升，2016年已接近香港整體人口的平均水平。再者，除了PMR外，來自內地的新移民也包括相當數量的ASMTP、IANG等高學歷專業人士。同理心固然重要，不過就算純以功利考慮，我們也應該拋棄狹窄的所謂本土主義，儘量為包括新移民在內的香港所有居民，創造一個安居樂業的場所。

(文|香港浸會大學地理系教授 　李思名) 

(文|香港城市大學公共政策學系訪問學者 　杜慧敏)