文/洪錦鉉
十三屆全國人大三次會議通過了《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。全國人大副委員長王晨在介紹立法的說明里講:「從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,有多種可用方式,包括全國人大及其常委會作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律、將有關全國性法律列入香港基本法附件三和中央人民政府發出指令等」。中央在下定決心之後,有多種方法可以達到這個目的,甚至也可以包括直接修改《基本法》。
首先,從這段話來看,中央至少有以下幾種選項:1、中央政府直接指令;2、將國家安全法列入附件三;3、全國人大常委會作出解釋;4、全國人大常委會制定專門法律,並列入附件三;5、修改《基本法》;6、全國人大作出決定或直接立法。中央和國家有關部門在對各種因素進行綜合分析、評估和研判的基礎上,經認真研究並與有關方面溝通後,最終選擇的是「決定+立法」的方式,分兩步予以推進。即第一步由全國人大做出決定進行授權,第二步由全國人大常委會根據憲法、基本法和授權,結合香港具體情況,制定法律並依據香港基本法列入附件三,由香港特區公佈實施。
中央作出的「決定+立法」的方式,應該說是既確保了建立香港維護國家安全法律制度和執行機制的權威性,又已在最大程度上尊重了香港特區,維護了「一國兩制」的體面和尊嚴。
全國人民代表大會是最高國家權力機關,有著幾乎不受限制的權力。由全國人大作出決定,可以說是最高規格,充分體現了中央對香港建立維護國家安全制度的重視。依照《憲法》第62條規定,全國人民代表大會不僅有權修改憲法、監督憲法實施、制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律,還有權決定特別行政區的設立及其制度,以及擁有「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」這樣的兜底條款。
其次,要知道,全國人大是有權修改《基本法》的。根據《基本法》第159條規定,《基本法》的修改權屬於全國人民代表大會,修改提案權屬於全國人大常委會、國務院和香港特區。如果是香港特區的修改議案,需要經過複雜的法律程式,經過港區全國人大代表三分之二多數、特區立法會全體議員三分之二多數和行政長官同意,才能交由港區全國人大代表團向大會提出。如果是人大常委會和國務院提出修改議案呢?《基本法》規定的唯一程式性要求,就是列入議程前,先由基本法委員會研究並提出意見。
第三,全國人大的決定沒有改變《基本法》,但對《基本法》的重要補充。根據基本法《基本法》,如果僅僅是制定一部全國性法律,並列入基本法附件三在香港實施,並不需要全國人大作出決定,全國人大常委會已經有足夠的權力。《國歌法》即是由十二屆全國人大常委會二十九次會議通過,在第三十次會議上決定列入基本法附件三。中央選擇由全國人大作出決定,以「決定+立法」的方式,在不修改《基本法》的前提下,既沒有改變香港特區就23條立法的憲制責任,又通過國家層面立法的方式實現對《憲法》和《基本法》在香港貫徹落實過程中出現的漏洞進行填補。在立法主體和程式上看,全國人大通過的決定可以視為與《基本法》同一位階,要高於特區一般法律,是對《基本法》的重要補充。從《決定》的制定依據上看,憲法第31條和第62條第14項規定,均明確全國人大有權決定特別行政區實行的制度。因此,全國人大的此次決定,也是在決定香港特區所實行的制度,其體現的是全國人大的憲制決定權。在此意義上,當然也可以說,由全國人大作出的立法決定,並不受《基本法》某一條文的約束。
第四,全國人大的決定有監督憲法實施的意義。《決定》的導語部分在提到制定依據時,特別提到《憲法》第62條第2項規定,該項內容就是監督憲法實施。香港社會上一直流傳一個錯誤的觀點,那就是「《憲法》只有第31條適用於香港」。這一觀點已經遭到國內學界多次批駁,此不贅述。今次全國人大的決定再次證明這一觀點是錯誤的。應當說,作為中國主權表述的《憲法》總體適用於香港,而此次全國人大的決定在監督憲法實施方面的意義,就是維護國家主權、安全、發展利益,懲治一切分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。
最後,全國人大的《決定+立法》模式已經在最大程度上對香港特區給予了尊重。在立法程式上,全國人大及其常委會起草制定法律無需特別徵詢香港社會的意見。實際上,在全國人大通過決定時,港區全國人大代表和全國政協委員的意見已經被聽取,並且在全國人大常委會制定法律並列入附件三的過程中,按照基本法第18條第3款規定,也將徵詢香港基本法委員會和香港特區政府的意見。相較於「其他多種可用方式」而言,目前的「決定+立法」已經是維護一國兩制的最佳方案。
作者為城市智庫召集人