今年是香港基本法制定通過30周年，也是香港回歸祖國23周年。這23年來，香港在國家支持下，經濟發展持續向好，國際貿易、金融、航運中心的地位不斷鞏固，各項排名均位居世界前列，更是在國家的幫助下成功抵禦了兩次國際金融危機的重大衝擊。在政治上，港人享有的民主權利和自由比歷史上任何時候都更廣泛，實現了“港人治港”、高度自治。我們可以自豪地說，“一國兩制”實踐取得了舉世矚目的成功。6月30日，就在香港特區23歲生日的前一天，全國人大常委會全票通過香港國安法，這是以“決定+立法”方式，彌補香港特區維護國家安全短板問題的重要舉措，具有重大和深遠的意義。

文｜香港 譚惠珠

“一國兩制”實踐的重要里程碑

“一國兩制”事業前無古人，在實踐中不可避免會遇到新問題新挑戰，也需要在實踐中不斷解決這些新問題新挑戰。香港回歸祖國以來，基本法第23條立法的憲制責任遲遲未能完成，令香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制長期“缺位”，成為維護國家安全的“短板”，帶來國家安全領域在香港特區長期“不設防”的狀況。尤其是去年爆發的“修例風波”，反中亂港分子除了公然從事破壞國家統一、分裂國家、顛覆政權的活動，還主動為外國和境外勢力公然干預香港事務“大開中門”。這些行為和活動，嚴重挑戰“一國兩制”原則底線，嚴重危害國家主權、安全和發展利益，香港特區國家安全風險日益凸顯。

全國人大作出決定，全國人大常委會制定通過香港國安法，是從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，加強維護國家安全工作，確保“一國兩制”事業行穩致遠。

堅持和完善“一國兩制”制度體系的重要部署

去年中共十九屆四中全會作出重要決定，從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略全局出發，提出要建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，制定通過香港國安法，是對堅持和完善“一國兩制”制度體系的重要舉措。通過“決定+立法”的形式，香港國安法在憲法和基本法的軌道上推進維護國家安全制度建設，是憲法和基本法共同構成特區憲制基礎的重要體現，是中央充分用好憲法和基本法賦予中央的權力，對香港特區行使全面管治權的一次重要的落地實踐。香港國安法和基本法一起，使“一國兩制”制度更加完善、堅固，確保了“一國兩制”方針政策在香港特區全面準確貫徹落實，確保“一國兩制”實踐不變形不走樣。

香港國安法防範、制止和懲治分裂國家，顛覆中央政府政權，以恐怖主義活動破壞社會安寧和勾結外國或境外勢力損害國家利益等罪行。目前已成立由行政長官領導、中央委任顧問的香港維護國家安全委員會領導工作，香港警隊加設部門執行法律，中央派駐人員成立維護國家安全公署等舉措，達到“建立健全香港維護國家安全的法制和執行機制”的目的，旨在還給香港一個安全、有秩序、生機勃勃的社會。堵塞一切危害國家安全的法律漏洞，讓香港重回“一國兩制”的正軌。

與基本法同為全國性法律，立法精神一致

全國人大常委會香港基本法委員會的責任是向全國人大常委會提出意見，即香港國安法能否納入基本法附件三而在香港公布實施，成為在香港可以執行的法律。對此，從國際社會到香港法律界，有兩個問題廣受關注：一是香港國安法有沒有破壞“一國兩制”。二是香港國安法是否違反基本法。對於第一個問題，有關國家安全的立法和建立執行機制，不是香港的高度自治權，基本法第23條寫在第二章即中央與特區關係這一章裡，本身就說明了這不是香港的高度自治權範圍。國際上無論是單一體制的國家還是聯邦制的國家，立法保障國家安全、建立執行機制，以及進行審判都是國家的事權，不是一個地方政府的事權。比如說加泰羅尼亞是西班牙的一個自治區，它通過獨立法案後，所有加泰羅尼亞的獨派領袖都被送到西班牙首都馬德里接受最高法院的審判。從法理原則和國際慣例上看，違反國家安全法律的人員都應該由中央的最高司法機關審判，但是中央遵照“一國兩制”的安排，把大部分案件交由香港審判，“一國兩制”並沒有被破壞。因為國家在保護“一國”的情況下，仍然非常尊重“兩制”。

對於第二個問題，香港國安法並沒有違反基本法。第一，在立法過程中，全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委和香港基本法委員會把兩部法律研究得很清楚，認為並沒有香港國安法抵觸基本法的問題。第二，香港國安法和香港基本法都是全國性法律，兩法並行。香港國安法經過納入附件三的程序在香港公布實施，不經香港立法會的通過。可以用於訴訟和審判，但不等於香港國安法成了基本法的附屬條例，香港國安法仍然是一部本身與基本法並行的全國性法律，它補足了基本法的缺口。第三，基本法有三個條文提到，假如有法律抵觸基本法的時候應該怎麼處理。如第11條規定，香港特區立法機關制定的任何法律，均不得同基本法相抵觸；第8條規定，香港原有的法律假如不抵觸基本法，就予以保留；第160條規定，原有的法律除了經過全國人大常委會宣布抵觸基本法之外，都可以保留。如以後發現現有法律抵觸了基本法時，按基本法的程序修改或停止生效。這三個條文說的都是香港本地的法律，沒有一個條文提到全國性法律是否抵觸基本法。所以雖然香港國安法在香港實施，它本身仍然具有全國性法律地位，並不是與香港本地的立法一樣。香港國安法第62條也講得很清楚，香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定。所以在整個基本法裡，沒有任何機制讓香港的法庭作出裁定，認為一部全國性法律抵觸了基本法。第四，香港國安法與基本法的關係體現在香港國安法納入基本法附件三在本地實施。按基本法第84條，這樣的全國性法律可以用來在香港審判，成為法院判案的依據，香港法院是通過基本法第84條和158（2）去解釋該法律。

香港國安法第65條規定，本法的解釋權屬全國人大常委會。常委會的解釋權不限於是否在審判的時候使用，對該法擁有完全的對全部條文進行解釋的權力。

香港國安法規定，在三種情形下，由中央行使管轄權進行審判，一是案件涉及外國或者境外勢力介入的複雜情況，香港特別行政區管轄確有困難的；二是出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情況的；三是出現國家安全面臨重大現實威脅的情況的。結合基本法第19條來看，香港司法機關對國防外交等國家行為和事實的問題沒有審判權；第18條規定，假如香港遇到香港特區不能控制的危及國家統一或安全的動亂情況，全國人大常委會可以決定香港特區進入緊急狀態，有關的全國性法律可以在香港宣布實施。由此可見，香港國安法規定的三種情形案件的管轄權問題，很清楚區分了中央事權和特區的高度自治權，與基本法第18條與19條的立法精神也是一致的。

保障“一國兩制”乘風破浪再出發的“壓艙石”

香港的繁榮穩定建基於自己的區位優勢帶來的獨特功能，緊密服務於祖國內地的改革開放和現代化建設；建基於自己的法治和社會安寧優勢，為全世界的投資者提供了舒適安全的投資環境。香港國安法就是要威懾、嚴懲破壞社會秩序和法治基礎的橫行“黑暴”分子，妄圖將香港變為顛覆國家基地、勾結外國或者境外勢力危害國家安全的反中亂港分子。香港國安法實施還不到一個月，已經收到了立竿見影的效果，對“黑暴”分子、反中亂港勢力形成了強而有力的震懾，可見這部法律對香港保持繁榮穩定、重回正軌、撥亂反正起到了積極、正面的效用。香港國安法訂立之後，我們應該廣泛了解它的宗旨，發揮防範、制止、懲罰三個作用，其中首要是防範。香港國安法不設追溯期，可以讓我們整個社會重新出發，互相了解、共謀出路、振興經濟，經過教育、討論、實踐，回復一個和諧、進步的社會。

中央和香港合力維護國家安全

現今國際形勢緊張，新冠疫情肆虐，有國家把國內政治、經濟問題的壓力全力轉嫁於攻擊中國。祖國在應對新冠疫情，保經濟、保就業、保民生的重任下，還要維護香港穩定繁榮，力拒某些西方國家藉香港國安法向中國施壓。中央正在堅定地保障國家福祉，香港必須盡憲制和國民的責任，盡一切力量配合香港國安法的實施。無論是個人或公司、社團、公務員、專業人士、媒體、老師和學生，都要了解和遵守香港國安法，重建一個有秩序的和諧社會。因為香港面對的外部問題和內部的經濟困難不少，此刻正需要果斷地止暴制亂，在“一國”之內團結，在“兩制”之間互相尊重，同心協力，穩定社會，再創生機。在香港國安法這塊“壓艙石”的保障下，我相信香港將無懼風浪，重新起航，“一國兩制”必將繼續開啟廣闊、光明的航程。

（本文係全國人大常委會香港基本法委員會副主任譚惠珠在第五屆“一國兩制”與基本法論壇系列活動開幕禮及高峰論壇上的演講，文章僅代表作者個人觀點，本文發布於《紫荊》雜誌2020年8月號）