近期，美國對華制裁再度升級，提速通過“香港自治法案＂，對支持香港國安法的中國政府官員、企業、銀行及其他實體進行一級和二級制裁。美國總統特朗普還以行政令方式，終止香港在美國法律下的特殊經濟地位，撤銷香港護照持有人的便利待遇，不允許美國向香港出口敏感技術等，以此作為對中國制定香港國安法的“懲罰”。此輪對華制裁措施覆蓋面廣，針對性強，體現出美國不願正視“香港是中華人民共和國的香港”的事實，針對的是中國領土主權和政治制度等根本利益，損害的是中國主權、安全和發展利益，嚴重影響中國政府形象、地方治理和對外交往。事態表明，美國基於對自身力量的迷信，奉行強權政治，加劇大國惡性競爭，不斷擴大單邊制裁，對華政策的冒險性陡增。近日，美方甚至突然要求中國72小時之內關閉駐休斯頓總領館，表明雙邊關係的全面對抗正在嚴重升級。從長遠看，美國濫用力量實質上是對其自身實力及全球影響力的嚴重透支和反噬。

文｜北京 沈雅梅

金融制裁已經成為美國外交“核武器”

美國一直是全世界發起單邊制裁次數最多、手段最狠、影響最大的國家。新中國成立之初及1989年底，美國均以政治理由聯合西方對中國發動政治和經濟制裁。冷戰結束後，美國處於國際體系的巔峰，自認為在全世界彰顯美國力量、推行美國意志的時刻已經到來，開始大幅提升經濟制裁在外交政策中的作用，對外單邊經濟制裁措施從20世紀80年代針對20個國家，增加到90年代針對35個國家。進入21世紀，美國基於美元霸權和全球跨境支付平台，在實施金融制裁方面具有超乎其他國家的優勢，跨國公司、外資銀行為保留美國市場份額和美元交易通道往往向壓力妥協，金融制裁快速上升為美國外交的“核武器”。在美國看來，2015年之所以能達成伊朗核問題協議，在於多年來對伊朗實施的石油和金融業單邊制裁奏效。自2017年以來，由於對俄羅斯、朝鮮、伊朗等經濟制裁的廣泛使用和顯著作用，美財政部長姆努欽深得總統特朗普的讚許，財政部已變身為維護美國家利益及“國家安全”的重要部門。

美國“香港自治法案”以非經濟原因對中國實施經濟懲罰，意圖迫使各大跨國公司、外資銀行及美國盟友在中、美之間選邊站。該法還規定對相關中國內地和香港官員施加一級制裁，對所有與之有業務往來的金融機構施加二級制裁，而後者波及大多數中國主要銀行。這意味著，各大銀行與美國銀行的合作聯繫理論上可能被切斷，美元交易被限制。此舉不僅衝擊中國的司法主權，還打擊香港國際金融中心的地位，進而打壓中國在國際資本市場發展的能力，將是對國際營商環境公平性的嚴重破壞。

美國加大以“惡法”遏制中國的力度

美國“香港自治法案”與其近年來炮製的“與台灣交往法”、“對等進入西藏法案”、“維吾爾人權政策法案”、“香港人權與民主法案”等均為極其惡劣的立法，罔顧中國主權，把涉台、涉港、涉疆等中國內政議題變成中美較量的“人質”，或肆意干預中國內政企圖壓服中國，或極力攻擊和抹黑中國政治制度和意識形態圖謀孤立中國。總體上，美國加大以“法”制華，為特朗普政府利用法案對中方進行訛詐進行了鋪墊，不僅惡化當下的中美關係，也不利於今後中美關係的轉圜和長遠發展，還可能成為其他勢力干預中國內政的示範，對中美關係的破壞性影響是極其惡劣和持久的。

由於美國憲法賦予國會立法權、監督權，國會在對外制裁立法方面發揮關鍵作用，正在成為干涉中國內政的“急先鋒”。一方面，國會有反華議員的呼應和鼓動，他們把推動反華議案作為鋪墊仕途的資本來經營。例如，共和黨聯邦參議員馬爾科．盧比奧、泰德．克魯茲、民主黨聯邦眾議員布萊德．謝爾曼、艾略特．恩格爾等人結成跨黨派反華政治聯盟，調動了兩黨合作，各類涉華議案頻頻出現跨黨派聯署、兩黨全票通過。此次涉港法案於7月1日經謝爾曼等11人發起後在眾議院一致通過，7月2日即在參議院一致通過，7月14日經特朗普簽署後成為法律，其速度之快、幕後推動力之強堪稱近年來之最。另一方面，美國會一些議員尋求通過國會立法的方式給特朗普劃紅線，以推動對華遏制戰略的“法律化”。如有關法案即授權國會可以推翻終止相關制裁，某種程度上迫使特朗普行政當局在對外“制裁”上變得更為主動。可以預料，美國務院、商務部、財政部、司法部、國土安全局、證券交易委員會及更廣的情報部門等會湧入制裁過程中來。事實上，這些部門各自有體系龐雜、內容繁瑣、處罰措施不一的制裁黑名單，且不斷更新，增加了中國企業實體和個人在實際操作過程中識別風險的難度。一個明顯的例子是，中興公司既被美國商務部工業和安全局（BIS）認定違反《出口管制條例》，又被財政部外國資產控制辦公室（OFAC） 認定違反《伊朗交易和制裁條例》，因此兩部門均對其施以重罰。

此外，濫用長臂管轄、施加制裁及罰款已經成為美國以“法律”之名打家劫舍的重要手法。據統計，2018年全球共有16家企業向美國政府支付了創紀錄的28.9億美元來解決《反海外腐敗法》（FCPA）案件。涉事企業往往成為美國行政及司法部門、遊說集團、律師事務所等利益集團圍剿的“現金奶牛”，處罰金額從上世紀80年代的幾百萬美元、90年代的幾千萬美元，增至近年來的動輒上億美元。如2018年11月，紐約南區法院即對中國六家銀行（農行、中行、交行、建行、招行和工行）實施長臂管轄，駁回上述六家銀行關於撤銷財產調查令的申請，命令這幾家金融機構執行財產調查令，並處以18億美元高額罰金。

制裁與反制裁相伴而生

針對一國國內政治的制裁缺乏國際法基礎，既不合法也不明智，必然會導致他國對制裁的反彈，產生反制裁的作用力。

首先，制裁只能在獲取對方妥協時發揮最大效力，而美國制裁他國國內政治，這是任何國家都最不可能妥協的領域，實際作用很有限。面對外部困難，中國有很多選項，但中國有戰略上的考慮，在世界經濟存在巨大不確定性時，中國不希望進行全面對抗，不希望中美關係進入長期低烈度緊張的局勢，不希望埋下國際局勢動盪的風險。因此，中國的反制裁力度相對克制。可以預期的是，美國制裁力度愈大，中國反制就會愈大，不存在“沒有損傷的制裁”。

其次，當單邊制裁不足以達到目的時，美國會動員多方力量加盟，生成一個聯合制裁方案，為自己進行道德包裝。例如，美國1990年對伊拉克、1991年對南斯拉夫、1994年對盧旺達的制裁都通過聯合國安理會決議的形式獲得一定合法性。美國對華制裁也試圖重建針對中國的西方陣營。在貿易戰、5G科技、南海等諸多問題上，越來越多國家感受到在中美之間選邊站的壓力。美國的做法迄今在加拿大、英國、澳大利亞、新西蘭等國取得一定效果。但要看到，美國霸權的過度擴張嚴重違背國家平等、主權獨立等國際關係基本原則，遭到包括美盟友在內的國際社會大多數國家的反對。歷史地看，美國1996年通過“赫爾姆斯—伯頓法”後，歐盟對美國殃及歐洲企業的做法進行反制，制定並通過了“阻斷法令”，該法案的次級制裁條款在其後20多年裡一直沒有實施。2018年美國退出伊朗核協議並恢復對伊朗制裁後，歐盟重啟“阻斷法令”，這對中國也有借鑒意義。

第三，美國一直受益於香港的營商環境，若美一味蠻橫地對港進行制裁，也必將付出沉重代價。一來在美國推行無限量化寬松、大量增發美元的背景下，任何削弱美元國際流通的行動都不利於美元需求和幣值穩定，嚴重危害美國戰略利益。二來香港是美國的第一大貿易順差來源地，過去十年美國對香港的貿易順差累計達3,100億美元，各種有形無形的經貿利益更是難以估算。如果香港這部分市場份額減損、需求縮小，會造成美國企業的貨物銷售率降低、失業率相應上升，這無疑是對美國經濟的重要負面影響。

必須指出，香港的繁榮是勤勞的中國香港人民世代耕耘實現的，香港回歸後在中央政府的大力支持和祖國經濟的全力托舉下保持了繁榮穩定，香港的未來也必將在“一國兩制”方針政策和香港基本法的保障下、在香港國安法護航下步向更加光明的前景。美國取消香港獨立關稅地位，雖然會影響到美國和香港之間的貿易，但限制不了香港與其他國家或地區之間的貿易，也並不改變香港的低稅率、地理位置便利、貨幣自由兌換等優勢。所謂切斷香港跟美元體系的聯繫或者拒絕中國企業使用美元支付系統等威脅，長期更會加速美元霸權衰落，助力人民幣國際化的進程，這恐怕將是美國不能承受之重。

（作者係中國國際問題研究院美國研究所副所長，文章僅代表作者個人觀點，本文發布於《紫荊》雜誌2020年8月號）