文/劉林波
7月21日,美國要求中國關閉駐休斯頓總領事館。7月24日,中國採取反制措施,撤銷了對美國駐成都總領事館的設立和運行許可,並指責領館有關人員從事與身份不符的活動,干涉中國內政,損害中國的安全利益。領事官員在接受國如何履行好領事職務、規範自身行為,引發關注和討論。8月4日,美國駐港澳總領事史墨客會見了公明党成員梁家傑、楊嶽橋,再次挑動起人們對領事官員行為失當懷有憂慮的敏感神經。領事官員雖享有領事特權與豁免權,但這並不意味著其行為不受限制,其仍然要遵守國際公約和接受國法律的相應約束,承擔必要的法律義務。在香港特區,處理領事關係的本地立法主要是《領事關係條例》,《領事關係條例》的附表列舉了《在香港具有法律效力的<維也納領事關係公約>條文》,包括第1、5、15、17、31、32、33、35、39、41、43、44、45、48、49、50、51、52、53、54、55、57、58、60、61、62、66、67、70、71條。當然,其他一些法例如《立法會條例》也有部分條文涉及相關內容。經梳理,在香港特區,外國領事官員至少需遵守以下三項義務。
一、作證義務
在分析領事官員的各項義務之前,首先要明確領事官員的範圍、領事職能分別是什麼。根據香港特區《釋義及通則條例》第3條規定,領事、領事館官員是指任何獲接受國主管當局承認為以該身份受託行使領事職能的人,這包括領事館的首長在內。根據《維也納領事關係公約》第5條規定,領事職能包括增進派遣國與接受國之間商業、經濟、文化及科學關係的發展,並在其他方面促進兩國間之友好關係等,顯然,領事職能不包括促進政治方面的聯繫。美國駐港澳總領事史墨客與公明党成員會談的內容並未對外披露,其是否符合上述領事職能的要求是存疑的,如果會談內容涉及香港立法會選舉等政治事項,則其從事的是與其身份不符的行為。
根據《維也納領事關係公約》第44條規定,領館人員得被請在司法或行政程式中到場作證。除領館人員就其執行職務所涉事項,無擔任作證或提供有關往來公文及文件之義務。領館人員並有權拒絕以鑒定人身份就派遣國之法律提出證言。1997年3月中美兩國簽訂的《中華人民共和國政府與美利堅合眾國政府關於在香港特別行政區保留美國總領事館的協定》也作了類似規定。如果美國駐港澳總領事與公明党成員的會談並非履行職務行為,則在今後對楊嶽橋等涉嫌違反《香港國安法》的行為進行調查時,可要求其作證,對會談內容進行澄清。
二、尊重接受國法律法規的義務
這一義務包括兩個方面:第一,行為上的義務,主要是行使相關權利時的義務。1997年3月中美兩國簽訂的《中華人民共和國政府與美利堅合眾國政府關於在香港特別行政區保留美國總領事館的協定》第三條第六項規定,領事官員享有廣泛的領事會見和保護權:包括在領事區內與派遣國的國民聯繫和會見、探視被逮捕或受到任何形式拘禁的派遣國國民、請求接受國當局協助查明派遣國國民的下落等,但這些權利的行使應當遵守接受國的法律,這是尊重接受國司法主權的體現。雖然在中國近代史上,帝國主義列強強曾加給中國“領事裁判權”制度,即一國通過駐外領事等對處於另一國領土內的本國國民根據其本國法律行使司法管轄權的制度,但這種制度在中國的領土上施行的時代已經一去不復返了。第二,場所用途方面的義務。根據《維也納領事關係公約》第55條規定,領館館捨不得充作任何與執行領事職務不相符合之用途。
此前,因分別涉嫌《香港國安法》規定的煽動分裂國家、勾結外國或境外勢力危害國家安全等罪行,香港警隊通緝了羅冠聰、陳家駒、劉康、鄭文傑、黃台仰、朱牧民等六名逃亡海外的亂港分子,其中朱牧民在社交媒體上自稱是美國公民。如果要對該名所謂美國公民提供領事保護,則應通過合法管道與官方進行交涉,而不是由美國駐港澳總領事與公民党成員進行私下的秘密會談。
三、不干預特區選舉的義務
香港特區立法會議員分為兩類:(1)地方選區選出的議員;(2)功能界別選出的議員。功能界別,是選舉制度中職業代表制的一種表現形式,目前香港特區主要有鄉議局、漁農界、保險界、航運交通界、教育界、法律界、會計界、醫學界、衛生服務界、勞工界等二十幾個功能界別,功能界別又分別由相關團體或成員組成。一個需要回答的問題是,外國領事館是否可以登記為團體選民呢?答案是否定的,根據《立法會條例》第31條規定,根據《領事關係條例》享有任何特權或豁免的領館,喪失登記為團體選民的資格。因此,根據《維也納領事關係公約》,領館的職能並不包括促進派遣國、接受國之間政治關係的發展,領事官員不得在接受國從事不符合身份的非法政治活動,《立法會條例》也明確排除了領館登記為團體選民的資格,則外國領館及其領事官員在香港特區的立法會選舉——中國一個地方政權的立法機關選舉等政治活動中,不應扮演任何角色,不應持任何立場。如果美國駐港澳總領事與公民党成員會談的內容,涉及香港特區立法會選舉等政治事項,則該行為的性質是超越領事職能、不符合其身份的行為,理應受到譴責。
根據《維也納領事關係公約》的規定,建立領事制度的主要目的是“有助於各國間友好關係之發展”,各國駐外領事官員應自覺約束自身行為,不得背離領事制度建立的初衷,惡意利用領事特權與豁免損害接受國國家安全,干預接受國內部事務,將損害國家之間的關係。
作者為清華大學法學院博士生