文/劉林波

香港國安法第54條規定，駐港國安公署、外交部駐港特派員公署會同香港特區政府採取必要措施，加強對在香港特區的外國和境外非政府組織的管理和服務。對於三個機構將如何分配管理許可權，三個機構又分別會採取怎樣的管理措施引發關注。結合香港現行法例的有關規定和香港國安法的其他條文，可以從以下四個方面完善相關管理措施。

一、將部分非政府組織認定為「外國政治性組織」或「臺灣政治性組織」

根據《社團條例》第2條規定，「外國政治性組織」包括三類：（1）外國政府或其政治分部；（2）外國政府的代理人或外國政府的政治分部的代理人；（3）在外國的政黨或其代理人。「臺灣政治性組織」包括三類：（1）臺灣地區的政府或其政治分部；（2）臺灣地區的政府的代理人或該政府的政治分部的代理人；（3）在臺灣的政黨或其代理人。有些在港活動的外國或境外非政府組織，實質上是外國政府出資成立的，在香港特區從事的是干預香港政治事務的活動，這些所謂非政府組織屬於《社團條例》關於「外國政治性組織」「臺灣政治性組織」定義中的第二類組織。對這些組織不應按照一般非政府組織進行對待，而應該按照法定程式由專門機關（香港警務處）予以認定和公佈，並採取更為嚴格的管理措施。遺憾的是，《社團條例》並未規定類似的認定、公佈程式以及區別於一般性非政府組織的特殊管理措施，有必要進行修訂完善。

認定、公示某些外國、境外非政府組織為「外國政治性組織」或「臺灣政治性組織」後，將產生一系列的法律後果：一是這些組織不得在香港從事政治性活動，二是香港的建制派、反對派政治性團體均不得與之進行聯繫。根據香港基本法第23條規定，香港特區應自行立法禁止外國的政治性組織或團體在香港特區進行政治活動，香港特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。香港特區雖然仍未完成23條立法的憲制責任，但《社團條例》中有一些可以適用的規定。基本法第23條規定的「聯繫」應如何理解呢？根據《社團條例》第2條規定，「聯繫」就屬政治性團體的社團或分支機搆而言，包括以下情況：該社團或該分支機搆直接或間接尋求或接受外國政治性組織或臺灣政治性組織的資助、任何形式的財政上的贊助或支援或貸款；該社團或該分支機搆直接或間接附屬於外國政治性組織或臺灣政治性組織；該社團或該分支機搆的任何政策是直接或間接由外國政治性組織或臺灣政治性組織厘定；在該社團或該分支機搆的決策過程中，外國政治性組織或臺灣政治性組織直接或間接作出指示、主使、控制或參與。對於是否存在以上「聯繫」，應由香港警務處加強日常監管，發現問題時要及時示警和懲戒。由此，通過法定程式認定、公開「外國政治性組織」、「臺灣政治性組織」的名單，監管其是否從事政治性活動、是否與香港政治性團體進行聯繫，這樣就切斷了外國、境外的敵對勢力以非政府組織名義干預香港政治事務的管道。

二、宣佈某些非政府組織為「不受歡迎的組織」

根據《社團條例》第8條規定，社團事務主任合理地相信禁止任何社團或分支機搆的運作或繼續運作，是維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由所需要，可建議保安局局長作出命令，禁止該社團或該分支機搆運作或繼續運作。這一規定針對的是在香港已經進行註冊的機構，包括外國、境外非政府組織在香港設立的分支機搆或代表機構，但對於來香港進行臨時活動的外國或境外非政府組織則缺乏必要的管理措施，對此需要借鑒其他國家和地區的經驗，完善相關管理制度，而不是僅僅通過拒絕入境的做法將其拒之門外。如俄羅斯在對境外非政府管理方面出臺了諸多法律，取得了不錯的經驗。根據《不受歡迎組織法》，俄羅斯可以將威脅俄憲法制度基本原則、國防能力或國家安全的外國或國際非政府組織認定為「不受歡迎的組織」。2015年7月，俄羅斯總檢察院宣佈美國國家民主基金會（NED）為「不受歡迎組織」，這意味著該組織在俄羅斯土地上的一切活動都將被禁止。我國內地也有與俄羅斯《不受歡迎組織法》類似的規定，我國《境外非政府組織境內活動管理法》第48條規定，國務院公安部門可以將危害國家安全的境外非政府組織、境外非政府組織代表機構列入不受歡迎的名單，不得在中國境內再設立代表機構或者開展臨時活動。在香港地區，也可以引入類似的管理制度。從香港國安法關於駐港國安公署、香港警務處維護國家安全部門的職責來看，由香港警務處負責宣佈「不受歡迎的組織」名單更為合適。為實現內地、香港地區「不受歡迎的組織」名單的一致性，在公佈「不受歡迎的組織」名單之前，香港警務處應徵求外交部駐港特派員公署、駐港國安公署的意見。

三、香港國安法規定的相關罪名的適用

在港活動的外國或境外非政府組織，如果從事、資助、支持危害我國國家安全的活動，則可能構成香港國安法規定的危害國家安全罪行。根據香港國安法第29條規定，與外國或者境外機構、組織、人員串謀實施，或者直接或者間接接受外國或者境外機構、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支援實施以下行為之一的，均屬犯罪：對香港特區政府或者中央人民政府制定和執行法律、政策進行嚴重阻撓並可能造成嚴重後果；對香港特區選舉進行操控、破壞並可能造成嚴重後果；對香港特區或者中華人民共和國進行制裁、封鎖或者採取其他敵對行動；通過各種非法方式引發香港特區居民對中央人民政府或者香港特區政府的憎恨並可能造成嚴重後果。本條規定涉及的境外機構、組織、人員，按共同犯罪定罪處刑。根據香港國安法第30條規定，為實施本法第20條規定的「分裂國家罪」、第22條規定的 「顛覆國家政權罪」，與外國或者境外機構、組織、人員串謀，或者直接或者間接接受外國或者境外機構、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支援的，依照本法第20條、第22條的規定從重處罰。

以下舉例說明。如去年3月份，「人權觀察」夥同「國際特赦組織香港分會」及「香港人權監察」，帶頭發起反修例連署，與超過60個本地及海外組織向特區政府施壓，有計劃地將外力引入香港政治鬥爭。這一行為有可能構成香港國安法第29條規定的「對香港特區政府或者中央人民政府制定和執行法律、政策進行嚴重阻撓並可能造成嚴重後果」罪狀描述。又如「國際特赦組織」香港分會，其業務包括舉辦人權教育講座和為所謂的「人權受侵犯」的個人提供國際聲援，「反修例」暴亂期間，這家組織在社交媒體持續炒作人權話題，以此煽動民眾的不滿情緒。這一行為有可能構成香港國安法第29條規定的「通過各種非法方式引發香港特區居民對中央人民政府或者香港特區政府的憎恨並可能造成嚴重後果」罪狀描述。鑒於香港國安法規定不溯及既往，本法施行以後的行為才適用本法定罪處刑，對上述行為不進行處罰，但如果之後還發生類似行為則將落入法網。根據香港國安法第43條規定，香港警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以要求外國及境外政治性組織，外國及境外當局或者政治性組織的代理人提供資料。根據修訂後的《社團條例》，如果某些外國或境外非政府組織被認定為「外國及境外當局或者政治性組織的代理人」，就落入香港國安法第43條的管轄範圍，這些組織就應當配合香港警務處國家安全處的調查，提供相關資料。

四、香港特區對中央政府實施外交制裁的配合義務

外國或境外非政府組織在香港註冊分支機搆、在香港開展臨時活動的日常管理工作由特區政府負責，但當對這些非政府組織進行外交制裁時，則上升為外交事務，由中央政府進行處理，這在香港基本法上有明確的法律依據。香港基本法第13條第1款規定「中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務。」在這種情況下，特區政府有義務按照中央要求進行配合。比如，去年12月2日，我國外交部宣佈對美國國家民主基金會（NED）、美國國際事務民主協會（NDI）、美國國際共和研究所（IRI）、人權觀察（HRW）、自由之家（Freedom House）等在香港修例風波中表現惡劣的非政府組織實施制裁。香港特區政府就進行了有效配合，今年1月12日，「人權觀察」組織執行總裁肯尼斯·羅斯（Kenneth Roth）因「移民理由（問題）」在香港被拒絕入境。今年8月10日，針對美國政府對多位中國政府涉港工作機構負責人和香港特區官員實施制裁，我國採取對等反制措施，外交部宣佈對在涉港問題上表現惡劣的11名美方人士實施制裁，其中包括去年被制裁的5個非政府組織的總裁或執行主席。香港特區政府及時表態，「全力支持中央政府對美方採取反制措施，會全面配合執行。」然而，特區政府配合的義務、配合的事項範圍、配合的執行機關等內容目前尚無明確的法律規定。反觀美國，在進行對外制裁方面既有一系列法律，也有專門的機構。如美國關於經濟制裁的法律包括《國際緊急經濟權力法》《國家緊急狀態法》《出口管制條例》等。美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）是負責執行美國經濟及貿易制裁措施的專門機構，其使命是協助支持美國國家安全及外交戰略目標。反觀我國無論在國家層面，還是在特區層面，既缺乏專門的法律，也缺乏專門的機構，亟需進行完善。

香港是一個高度開放的城市，一直以來對在香港從事正常活動和交往的外國和境外非政府組織均持開放態度，但「開放」絕不意味著允許外國組織以任何形式干預香港特區的內部事務。近年來，一些外國、境外非政府組織在香港從事的活動，遠遠超出了正常的活動範圍，有些甚至打著非政府組織的幌子從事危害我國國家安全的活動。因此，有必要以「負面清單」的方式列出了外國或境外非政府組織在香港活動的禁區，禁區之外就是它們可以自由活動的區域，這樣既能實現維護國家安全的目標，也不減損它們的活動自由。

作者為清華大學法學院博士生