8月11日，十三屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定》（下稱“《決定》”）。根據《決定》，2020年9月30日後，香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責，不少於一年，直至香港特別行政區第七屆立法會任期開始為止。香港特別行政區第七屆立法會依法產生後，任期仍為四年。《決定》從憲制層面解決了特區立法會的空缺問題，具有不容置疑的法律效力。
文 ｜ 北京 韓大元
8月11日，十三屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過了《決定》。圖為全國人大常委會委員長栗戰書在主持會議（圖：新華社）
特區無法自行解決立法會空缺問題
受疫情影響，原定今年9月舉行的香港立法會選舉無法如期舉行。香港特區行政長官根據香港本地立法的授權決定將選舉延遲一年，這是行政長官依據本地立法可以行使的權力。但這樣會面臨一個現實的問題，因為基本法規定立法會任期為四年，如果第七屆立法會推遲一年選舉的話，第六屆立法會任期在今年9月30日結束後會出現立法會的“空白期”。香港特別行政區立法會是香港特別行政區的立法機關，是香港特別行政區政治體制的重要組成部分，依法行使制定、修改和廢除法律，審核、通過財政預算，批准稅收和公共開支等重要職權。它是本地憲制機構中非常重要不可或缺的部分，如果一年內沒有立法會是不現實也不可行的，出現空缺將會嚴重影響政府運作。
在行政長官援引《緊急情況規例條例》延遲第七屆立法會選舉後，處理第六屆立法會任期屆滿後出現的“空白期”問題，成為當務之急。在當前特區的政治體制與法律框架下，特別行政區無法自行解決因立法會延期選舉而產生的立法會“空白期”問題。於是，行政長官尋求中央人民政府的支持。中央人民政府明確表示支持行政長官推遲選舉的決定，並將依法提請全國人大常委會作出決定。這對未來立法會行使職權提供了法律保障，有助特區政治穩定。
憲法和基本法提供了明確憲制依據
憲法和基本法有關全國人大常委會的地位和職權的規定，為人大常委會作出《決定》提供了明確的憲制依據。憲法第31條規定，國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。憲法第57條規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。憲法第67條第22項規定，全國人民代表大會常務委員會行使全國人民代表大會授予的其他職權。據此，全國人大常委會針對實施憲法、香港基本法、處理重大法律問題所作出的決定，體現憲制性地位，具有不容置疑的法律效力。
由於立法會“空白期”問題涉及特區政治體制的有效運作和政府正常運行，根據憲法和基本法的規定，由全國人大常委會以《決定》方式明確立法會“空白期”內履行立法職能的主體，可以為避免立法會“空白期”提供法律基礎，從而保障特區政治體制的有效運行。《決定》本身並未在法律規範上直接延長其任期，只是基於疫情的特殊情形讓第六屆立法會“繼續履行職責”。這與延長任期是不同的，根據基本法的規定，除了第一屆外，每一屆立法會的任期都是4年，所以，第六屆的立法會任期也是4年，未來新選舉出的第七屆立法會任期也是4年。但在第六屆立法會任期結束，新的一屆立法會沒有選出之前，由其代為履行立法會職責，其原因是嚴峻的疫情直接影響選舉，如按期舉行選舉有可能損害公眾的健康、生命與安全。這是作為負責任的政府不得不作出的價值選擇。
生命健康安全是優先的目標和考量
在疫情引發的緊急狀態之下，各國都採取了不同程度的防疫措施，全球有70多個國家和地區以不同形式推遲了選舉。在選舉權、生命權、健康權與安全權之間，現代社會需要以生命健康的安全作為優先的目標和考量。基於防疫目的的公共性，以生命權保護為價值基礎的防疫措施的確限制了人身自由、營業自由、宗教信仰自由、選舉權等基本權利，引發了不同形式的權利衝突。但面對不分國界的疫情，傳統的人權理論、基本權利理論、公共利益與個人自由的關係、個人與共同體以及自由與秩序的關係面臨著新的挑戰。為了維護生命，為了捍衛生命的尊嚴，各國各地區不得不採取最嚴厲的防控措施，包括頒布緊急狀態。
《公民權利和政治權利國際公約》第6條闡明的生命權是絕不克減的權利，是一項不得任意剝奪的權利。生命權是人類最基本的人權，這是國際社會的基本共識，也是在生命權與其他權利衝突中保持人類共識的基礎。從某種意義上，對生命、健康的保護能力是現代國家的基本功能。在疫情中，中國同樣面臨著生命與其他權利之間的衝突。在史無前例的疫情面前，中國政府始終秉持著生命高於一切的理念。一方面，集中全國的醫療力量，支援武漢，使病人得到及時治療；另一方面，對所有病人採取平等保護，在拯救生命上一視同仁，體現了對生命的關懷，使每個生命的個體保持了應有的尊嚴。因此，基於對生命健康權的優先保護，防範充滿不確定性的疫情的風險，以法律手段推遲選舉，並對由於任期屆滿而出現的立法機關“空白期”作出憲制性安排是正當的，即第六屆立法會任期結束後，全國人大常委會有權通過《決定》授權其履行立法會的職責。
作出《決定》比釋法更能及時有效處理問題
在憲法和基本法框架內，全國人大常委會可以依據憲法和基本法作出有關決定、對基本法有關條款進行解釋、依據基本法20條及憲法第67條第22項授權等多種方式，為立法會“空白期”提供憲制性安排。在多種可選擇的方式中，全國人大常委會以《決定》的方式，明確相關事項，既充分考慮香港社會面臨的實際情況，同時依據憲法和基本法履行了全國人大常委會的憲制責任，比起其他方式更為及時有效，有助保護公眾的生命健康權。比如，根據基本法規定，全國人大常委會有權對基本法進行解釋，包括對基本法第69條有關立法會任期的規定。
基本法第69條所規定的“香港特別行政區立法會除第一屆任期為兩年外，每屆任期四年”，是指通常或者一般意義上的立法會任期。從解釋技術的角度看，全國人大常委會可以通過釋法補充一層含義，即在特殊情況或緊急情況下的立法會運作的安排，以保證基本法規定的立法會的職能繼續履行。如《立法法》第45條規定，法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的，由全國人民代表大會常務委員會解釋。另外，全國人大常委會在2005年針對行政長官剩餘任期問題作出過有關解釋，可為本次釋法提供一定的經驗。同時，全國人大常委會解釋基本法已成為共識，成為推動基本法實踐的重要形式。
但從基本法第69條的規範結構看，比起全國人大常委會作出《決定》，釋法存在著實質與程序上的不確定性。如要通盤考慮人大常委會解釋權與全國人大修改權的關係、解釋基本法所要履行的法定程序與需要儘快應對的疫情等綜合因素。同時，如採用釋法無法有效地為特別行政區預留足夠的空間，填補立法會“空白期”的具體細節。一般意義上講，解釋基本法是對現有規範內涵的探求與闡明，有關任期的規定本身可解釋空間非常有限，雖然可以通過釋法，尋求可運用的規範結構，但此種方法仍屬於以較高的成本處理問題的方式。因為未來一年疫情充滿不確定性，如何在解釋中平衡現實與未來不確定性的價值，已超越了一般法律技術所能承受的功能。因此，解釋基本法第69條，雖然也是全國人大常委會可以選擇的處理“空白期”的方式之一，但比之《決定》，在法律技術、及時性與綜合效果等方面成本更高，無法達到《決定》所發揮的功效。
《決定》是中央對特區立法會的特別授權
全國人大常委會的《決定》是框架性、原則性的，並不規定具體的細節，也不代替特別行政區處理推遲選舉後的具體工作安排。《決定》實質上是中央在疫情導致的“空白期”對特區立法會的一種特別的授權，也體現中央對香港的管治權。對於基本法未預計的情況，中央一直有管治特區的權力，這是國家主權的行為，不能受到任何挑戰。
《決定》明確了至少在一年之內不舉辦第七屆立法會選舉，賦予其合理預期。特別行政區要制定具體實施方案，以保證第六屆立法會繼續履行職責。對香港社會而言，《決定》的出台將起到“定分止爭”的作用，不需要再猜測什麼時候會舉辦立法會選舉、行政長官的決定是否有依據、立法會空檔期如何填補等問題，有利於控制疫情、關注民生、恢復香港秩序，這些是當前香港亟待解決的問題，也是民眾最關心的問題。
（作者係中國人民大學法學院教授、全國人大常委會香港基本法委員會委員）
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