文/健元

編者按  早在基本法起草時，香港特區不搞「三權分立」就已是鄧小平先生明確表示的指導原則。多年來，權威人士和專家學者也已多次表明，香港的政治體制無論在回歸前還是回歸後，都是「行政主導」，而不是「三權分立」。然而，在香港反對派的炒作下，一個本來很清晰的認知，卻不停引發爭論。近日，關於香港政治體制是「行政主導」還是「三權分立」的問題，再次成為輿論焦點。為此，我們特別刊發系列論述，以正視聽。

日前香港特首林鄭月娥與教育局局長楊潤雄提出：香港從來沒有「三權分立」。有關香港是否存在「三權分立」的問題，再次成為坊間和法律界熱議及爭議的焦點。甚至有反對派借2017年7月習近平主席蒞臨香港視察時提出的「三權合作」的思想，反誣香港「香港司法獨立」受到了衝擊和影響。這是對香港基本法和習主席講話的肆意曲解。香港特區回歸以來一直遵循基本法，落實行政主導原則，「行政權、立法權與司法權」應圍繞這一基本原則，相互配合，確保特區政府依法（國家憲法和特區基本法）施政。這是習主席講話的核心，也是林鄭月娥近日回應社會爭議時所指出的這是「三權分工」問題，「三權」依據基本法所規定許可權履行職責，而非司法界所理解的「三權分立」，同時也說明在香港基本法框架內並無「三權分立」的機制安排。

其實關於香港是否有「三權分立」的爭議，自回歸以來就沒有停止過。司法界最激烈的爭議首次出現於2017年12月，當時香港大律師公會曾針對全國人大常委會全票通過廣深港高鐵香港西九龍站「一地兩檢」合作方案，發表了一份措辭強硬的聲明：「全國人大常委會批准香港「一地兩檢」的決定，是回歸後在香港落實執行基本法的最大倒退，嚴重衝擊「一國兩制、港人治港」及香港法治精神」。聲明還批評：該決定沒有任何法律基礎，無視基本法第18條的規定，相比過往全國人大的釋法案例更具爭議性，對香港法治更具殺傷力。認為此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉行「一國兩制」及香港法治的決心，侵害了基本法的完整。大律師公會在聲明中特別強調「一地兩檢」合作安排違反基本法第18條的規定，這恰恰說明大律師公會對香港基本法與「國家憲法」的關係定位仍存在一定程度的模糊或曲解。因為「一地兩檢」合作安排是國家推進落實「一帶一路」戰略和「十三五規劃」，發展高鐵經濟的戰略部署之一，是依據國家憲法作出的重大戰略經濟決策。從法律角度和國家大局而言根本不存在抵觸基本法的問題，香港是依據基本法實行「一國兩制、港人治港」方針的特別行政區，首先應尊重國家憲法和香港基本法的權威，服從和服務於國家經濟發展大局，更何況高鐵經濟「利國利港」，更有利於香港加速對接「大灣區」產業經濟鏈，促進香港加快融入國家發展大局。當時全國人大常委會副秘書長、基本法委員會主任李飛就「一地兩檢」方案涉及基本法條文已作出有關執法許可權的聲明：內地執法僅限於西九龍高鐵站「內地口岸區」內，並非「整個香港特區」，故並無違反基本法第18條。而且內地和香港均在協議安排中同意把「內地口岸區視為內地管轄區」，即該區適用內地法律。因此，全國人大常委會通過廣深港高鐵「一地兩檢」合作方案，亦屬於國家高鐵發展規劃的統一戰略部署，是遵守了「國家憲法和香港基本法」的法治精神，有充分的法律依據，無可厚非。事實證明：廣深港高鐵順利通車，並實施「一地兩檢」後，一切順暢，並無出現衝擊香港「司法獨立」運作的情況，香港法院仍是依據基本法第85條進行獨立審判案件，不受外界干涉。除非香港法官無力履行職責和行為不檢，行政長官才可根據終審法院首席法官任命不少於三名當地法官組成的合議庭提出的建議，予以免職（依據：基本法第89條）。因此，香港司法獨立運作機制並無改變，但「司法獨立」並非淩駕于行政主導的「司法獨大」，這一點基本原則必須清楚。

眾所周知，香港基本法是維護「一國兩制、港人治港」方針順利落實的重要基石。基本法根據國家憲法制定，其法律原則及權力來源於國家憲法賦予權力，國家憲法是母法，香港基本法是子法。因此，香港「三權」權力與效力，也來源於國家憲法與基本法的授權。從理論和法律主體原則而論，全國人大常委會對香港基本法擁有釋法、修定、充實和完善之權力。維護憲法與基本法的權威是特區政府和港人的責任，例如：香港基本法第23條至今沒有完成本地立法，沒有履行特區政府的憲制責任，就是特區政府的一項缺漏與不足。香港大律師公會近年來多次依據香港終審法院落地香港和香港司法相對獨立的特殊空間，經常繞開或避開基本法所明確的特區政府「行政主導」原則與權威，對全國人大常委會之有關法律決定曲解指責！甚至誤導民眾，這是不尊重法律主體原則的行為。97香港回歸祖國後，是中央政府的特別行政區，沒有國家憲法就沒有香港基本法，這是基本的邏輯關係和法律原則；中央多次強調：香港「高度自治」並非「完全自治」，其權力來源於中央政府授權，沒有中央政府授權就沒有特區政府「一國兩制、港人治港」的管治權力基礎；沒有全國人大常委會對香港成功落實基本法的維護與釋法機制安排，香港基本法就必然會被某些別有用心之人蓄意曲解而變形走樣。因此，香港司法界對基本法與國家憲法的從屬原則與邏輯關係，對香港「一國兩制、港人治港」的權力來源應有正確的理解和清晰的認識。大律師公會更應以時俱進，認清香港的法治環境和自己的專業責任。

2018年1月初，香港終審法院首席大法官馬道立先生，曾在新的法律年度開啟典禮上致辭時刻意強調：「基本法條文只與普通法制度有關」。這是將香港回歸後實行「一國兩制、港人治港」方針的政制法律基礎基本法，同香港延續英美普通法系的司法模式混為一談，是忽視了「一國兩制」之大前提，割裂了香港基本法同國家憲法的內在有機聯繫，也有誤導香港民眾法律認知的嫌疑。

筆者多次強調香港基本法是順利實現香港回歸祖國與成功落實「一國兩制、港人治港」政制方針的重要法治保障，因此基本法就是特區政府依法施政的主體法律框架，而基本法的建立基礎就是中華人民共和國憲法。也就是說：基本法是香港回歸祖國後實行「一國兩制、港人治港」和高度自治方針的重要基石，是中央政府確保香港「一國兩制、港人治港」方針「不走樣、不變形、不動搖」的政制基礎和綱領性法制框架，維護落實基本法即體現「一國」之前提。而維繫香港法治文明與社會穩定的司法體系則來源於英美普通法（又稱判例法），其有別於內地的大陸法系（條文法）。即：「一國兩制、港人治港」的司法制度延續了過去港英時期的「普通法」模式，則體現了「兩制」特徵。請注意：這裡不能忽視的一個重要前提就是「一國」，「一國」就是要求港人要尊重和維護國家憲法與基本法的權威。因此，香港實行普通法制度與維護基本法權威並不矛盾。但基本法絕不只應與普通法有關，如果這樣理解就會削弱基本法基於香港特區政制與管治權力順利施行的基礎作用。國家憲法是根，基本法是綱，普通法是目，綱舉才能目張。因此不能割裂基本法與國家憲法的天然聯繫，更不能將基本法和普通法簡單混為一談。

2017年「七一」 習近平主席到港視察時曾發表重要講話，呼籲港人：要始終依照國家憲法和基本法辦事，香港的回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法是國家根本大法，是全國各族人民共同意志的體現，是特別行政區制度的法律淵源。基本法是根據憲法制定的基本法律，規定了在香港特別行政區實行的制度和政策，是「一國兩制」方針的法律化、制度化，為「一國兩制」在香港特別行政區的實踐提供了法律保障。在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來；要完善與基本法實施相關的制度和機制；要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。這些都是「一國兩制」實踐的必然要求，也是全面推進依法治國和維護香港法治的應有之義。習主席的講話已給正確理解基本法與國家憲法的關係，提出了非常清晰的指引。

從近期重燃的「三權分立」爭議可見，香港司法界仍有許多大法官和大律師骨子裡始終認為香港司法是「獨立」的，認為香港應實行「三權分立」，因為香港司法實行普通法系，終審法院就設在香港。但筆者始終認為：香港實行「一國兩制、港人治港」其政制法律依據是「國家憲法和特區基本法」。因此香港不存在「三權分立」的法律基礎和政治土壤，司法過多干預政制，只會破壞行政主導原則。目前「一國兩制、港人治港」方針仍在不斷實踐、豐富和發展過程中，因此港人應有以時俱進的思維。中英談判時中央可以同意將終審法院設置於香港，正是體現了在「一國兩制」方針下，中央對香港司法體系的高度信任與尊重。別忘了港英時期的香港終審法院就設在英國樞密院。香港司法界應當深入思考這是為何？這就是為了更好地體現「一國兩制、港人治港」的方針精神。因此必須牢牢記住「一國兩制、港人治港」的法律基礎是國家憲法和基本法，核心是推動落實「行政主導」，行政長官及問責官員，經選舉產生後由中央政府任命和授權行使職權，而非放任香港司法獨大制肘特區政府施政，這就是我們正確理解國家憲法與基本法和「普通法」關係的關鍵所在。

因此，若香港的大律師和大法官們只片面強調「普通法」與西方「三權分立」的原則，勢必對特區政府「行政主導」帶來制肘和干擾。更何況前面已分析香港基本法框架內也沒有「三權分立」的政制基礎和機制安排。香港司法應當尊重國家憲法和基本法的權威和地位。更不能割裂香港基本法與國家憲法的母子關係。全國人大常委會副秘書長、基本法委員會主任李飛先生曾形象的比喻：「蒼天之木必有其根；懷山之水必有其源」。這就是正確處理國家憲法、基本法與「普通法」關係的正確思考定位。普通法是香港司法與執法的技術和邏輯問題；而基本法本身則是高屋建瓴的政制和法治原則問題。

香港賴以成功的重要基石就是法治優勢，其見諸于香港嚴謹的法治環境、港人的法治意識、及港人尊法、守法與嚴格執法的法治精神！但如果香港司法界大法官們、大律師們繼續抱殘守缺，夜郎自大，漠視國家憲法與基本法的權威，將基本法簡單同普通法混淆，以誤導民眾，最終只會搬起石頭砸自己的腳！也會給香港法治社會的金字招牌大打折扣。畢竟尊重國家憲法、維護香港基本法才是檢驗香港法治社會的試金石！

作者為香港華財集團（控股）有限公司副總、香江智匯副會長