文/劉林波
今年2月18日，美國國務院把新華社、中國國際電視臺、中國國際廣播電臺、《中國日報》和《人民日報》海外版等5家中國媒體在美機構定為「外國使團」。6月22日，美國國務院以「政府宣傳機構」為由，宣佈把中央電視臺、中新社、《人民日報》和《環球時報》等4家中國媒體在美分支被定為「外國使團」。至此，已有9家中國媒體駐美機構列入「外國使團」名單。8月13日，美國國務院將孔子學院美國中心（CIUS）指定為中華人民共和國駐外使團。媒體機構、孔子學院是如何與「外國使團」聯繫起來的呢？原來美國早在1982年就頒佈了《外交使團法》（Foreign Missions Act），根據該法規定，外國使團包括兩類：一是任何涉及外交、領事或其他活動的使團、機構或實體。二是由外國政府或代表主權或政治實體的組織實際擁有或有效控制的使團、機構或實體。我國上述9家媒體機構、孔子學院美國中心被認定為屬上述第二種類型，被定為「外國使團」後，就意味著這些機構要接受更嚴格的監督和管理措施。
對此合理的反應是，我們是否可以採取類似的措施管理美國駐華媒體機構和非政府組織？經查詢，香港國安法中就有可資利用的法律條款，該法第54條規定，駐港國安公署、外交部駐港公署會同香港特區政府，加強對外國和國際組織駐港機構、在港的外國和境外非政府組織和新聞機構的管理和服務。接下來需要進一步搞清楚的問題是，美國《外交使團法》的具體內容是什麼、該法的有關內容對我們落實香港國安法第54條規定有何啟發和借鑒意義。
一、管理外交使團的根本目的是為了維護國家安全
根據《外交使團法》，美國專門成立了外交使團辦公室（Office of Foreign Missions，OFM），負責根據《外交使團法》（美國法典第4301-4316條）執行國務卿的指令，以促進美國駐外使團、駐美使團和國際組織的安全和高效運作。具體來說，根據《美國法典》第4301條（b）款規定，美國管理外交使團的政策是：支持美國駐外使團的安全和高效運作，便利外國使團和國際公共組織以及向這些組織派出的官方代表團在美國安全和高效地開展活動，協助外國駐美使團和國際公共組織獲得適當的利益、特權和豁免，並要求它們遵守國際法規定的相應義務。從這一法律規定來看，似乎美國更多地是對外交使團提供服務，對其管理是次要的，但實踐中對這一法律條文的理解和執行卻並非如此。根據美國外交使團辦公室官方網站的介紹，該機構共承擔四項任務：（1）根據互惠原則，確保美國駐外外交和領事使團及其人員享有平等待遇；（2）以保護美國外交政策和國家安全利益為原則管理外國使團在美國的活動；（3）保護美國公眾不受外國使團成員濫用特權和豁免的影響；（4）為美國的外國使團團體提供服務和協助，以確保在互惠基礎上享有適當的特權、福利和服務。從這四項任務的表述可以看出，美國對外交使團進行管理的根本目的是維護美國的國家安全利益。
香港基本法第13條規定，中央人民政府負責管理與香港特區有關的外交事務。外交部也在香港設立了駐港特派員公署，負責處理與香港特區有關的外交事務。香港國安法出臺後，在處理與香港特區有關的外交事務時，要清醒認識到「外交、國防都是維護國家安全的重要手段」，外交部駐港公署對外國和國際組織駐港機構的不適當言論和行為，不能僅僅是口頭上的譴責，而是要進行必要的行政執法，才能真正對外國和國際組織駐港機構形成約束力。要進行行政執法，就必須首先明確執法的法律依據是什麼。遺憾的是，我國目前關於駐華使領館的管理，法律依據是十分不充分、不完善的，如《中華人民共和國外交部關於各國駐華使館設置和使用供通訊用的無線電收發信機的規定》、《外交車輛管理辦法》、《外國駐華使（領）館及其館員在華購買貨物和服務增值稅退稅管理辦法》、《中華人民共和國海關對外國駐中國使館和使館人員進出境物品監管辦法》等，這些管理制度規定得十分分散，法律層級也比較低，亟需完善相關立法。這些制度是否以及如何適用於香港特區，也是有待解決的問題。香港國安法第54條的規定，不僅明確了外交部駐港特派員公署的管理責任，也為今後做好法律制度銜接預留了接口。
二、國家利益至上是國家安全的準則
根據《美國法典》第4301條（c）款規定，外國駐美使團的待遇，應當由國務卿適當考慮美國駐該國使團所享受的利益、特權和豁免以及與保護美國利益有關的事項後決定。從上述規定可知，美國給予外國駐美使團的待遇，在對等原則之外還要考慮保護美國利益，這是美國利益優先、美國利益至上思維的典型體現。我國9家媒體機構以及孔子學院美國中心被美國國務院認定為「外國使團」，就是美國利益優先原則的運用。
關於在處理國際關係以及外交事務時應維護本國利益，英國的帕麥斯頓勳爵曾做出過精彩論述。1836年4月20日，他在下院莊重聲明：「如果議會信任我們，如果它把外交仍交給我們去辦，我們一定會維護國家的利益，保持它的榮譽。」1848年3月1日，他在下議院發表演講時指出，「我們沒有永恆的盟友，我們沒有永久的敵人。我們的利益是永恆的，追求那些利益是我們的職責。」因此，堅持國家利益至上，也應當是我們制定內政外交政策、進行國際交往、處理國際事務必須毫不動搖和始終堅持的根本原則。維護國家利益，首要的是維護國家核心利益。2011年9月我國國務院新聞辦發表的《中國的和平發展》白皮書首次明確界定了中國的核心利益。白皮書指出，中國的核心利益包括：國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展的基本保障。從這一界定可以看出，國家安全是我國核心利益的一個重要組成部分。此外，維護國家安全的目的是捍衛國家利益。2017年10月，中國共產黨召開了第十九次全國代表大會，在十九大報告中，「堅持總體國家安全觀」被列為新時代堅持和發展中國特色社會主義的14條基本方略之一，報告提出「必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，堅決維護國家主權、安全、發展利益。」2018年4月17日，習近平在十九屆中央國家安全委員會第一次會議上強調，全面貫徹落實總體國家安全觀，要堅持人民安全、政治安全、國家利益至上的有機統一，人民安全是國家安全的宗旨，政治安全是國家安全的根本，國家利益至上是國家安全的準則。此次從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制工作的總體要求之一就是「深入貫徹總體國家安全觀」，因此，在實施香港國安法的過程中，要按照中央提出的要求，堅持國家利益至上的基本準則。
三、充分發揮香港特區維護國家安全的憲制責任和主要責任
根據《美國法典》第4316條（b）款規定，對符合以下條件的某些國家和組織的人員實行旅行限制：（1）某人是國際組織的成員，但其此人所屬的外國政府在美國從事危害美國國家安全的情報活動。（2）某人是國際組織某個任務的成員，如果該任務屬外國政府在美國從事危害美國國家安全的情報活動的任務。（3）前述（1）、（2）項所列人員的家庭成員或者受撫養人。（4）不是美國國民或永久居民的外國人。在美國，對外國人的旅行限制主要通過發佈「旅行禁令（Travel Ban）」來實現，「旅行禁令」在美國是一項較為常用的管理措施，如為了保護美國國民免受入境美國的外國人實施恐怖活動的危害，根據美國憲法和《移民和國籍法》等法律，2017年3月6日，美國總統特朗普簽署第13780號總統令《保護國家免受外國恐怖分子進入美國》（Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States）。又如，今年1月份，美國宣佈新冠疫情為公共衛生緊急事件，並發佈旅行禁令，暫停在過去14天內前往中國的任何外國公民入境。
所謂旅行禁令，本質上就是一種出入境管理措施。出入境管理是國際社會普遍實行的一種法律制度，各國通過這一法律制度來體現本國的主權，維護本國的安全和利益，保障居民遷徙自由的基本人權。根據國際法的國家主權原則，決定出入境許可，本來是一國的主權事務。一個主權國家沒有准許外國人入境居留的義務，外國人也沒有要求任何主權國家准許其入境居留的權利，主權國家可獨立自主決定其出入境管理制度。
根據香港基本法第154條規定，中央授權香港特區政府對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境可實行出入境管制。香港國安法第3條規定「香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責。」在香港特區履行維護國家安全職責時，出入境管理制度是一項重要的法律措施。香港國安法第43條規定，香港警務處國家安全處辦理危害國家安全犯罪案件時，可以要求涉嫌實施危害國家安全犯罪行為的人員交出旅行證件或者限制其離境。限制離境措施的執行需要入境事務處進行配合，香港入境事務處也有責任進行配合。根據香港國安法第12、13條規定，入境事務處處長是香港特區維護國家安全委員會的法定成員，香港特區維護國家安全委員會承擔維護國家安全的主要責任，並接受中央人民政府的監督和問責。由此，香港入境事務處在決定出入境政策時，必須考量國家安全因素，落實維護國家安全的責任。但上述規定也不意味著可以濫用這一制度，採取限制出入境措施應堅持比例原則，要與維護國家安全的實際需要相適應。
此外，與美國《外交使團法》類似，在加強對外國駐港使團管理的同時，也要保障其應享有的權利，並為其正常履行職責提供必要的便利。外交部駐港特派員公署處理與香港有關的外交事務時，也需要香港特區的配合和支持。比如，為在香港落實國際組織及與國際組織相關的人享有的特權及豁免權，香港制定了《國際組織及外交特權條例》、《國際組織(特權及豁免權)條例》等本地法律。《國際組織(特權及豁免權)條例》第5條規定，本條例並不損害《中華人民共和國外交特權與豁免條例》、《中華人民共和國領事特權與豁免條例》等全國性法律的實施，如果本條例的任何條文違背上述全國性法律，以全國性法律為准，並在符合中華人民共和國中央人民政府享有的國際權利及義務的規限下，予以解釋。
（文章觀點僅代表作者本人）
作者為清華大學法學院博士生
編輯：潘麗麗
