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香港特區政治體制乃 “行政主導”而非“三權分立”

日期: 2020-10-12 來源:紫荊
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儘管香港回歸已經23年,但有關香港政治體制的本質的爭議從未停息。反對派人士企圖借助“文字遊戲”去塑造香港人特別是年輕人對香港的政治體制的認知,他們的政治意圖其實很明顯,那就是要貶低中央和行政長官的憲制地位和削弱其權力,讓中央、行政長官和特區政府受到比基本法規定的更大的政治掣肘和制約,更讓行政長官缺乏足夠的能力去履行對中央的責任,特別是在維護國家主權和安全、全面和準確實踐“一國兩制”、切實貫徹基本法、果斷制定和推行重要的公共政策等事務上。因此,在香港社會明確和穩固香港特區政治體制乃“行政主導”而非“三權分立”體制的認識,消除反對派的“另類詮釋”在社會上的不良影響,乃當前刻不容緩的任務。


香港     劉兆佳


儘管香港回歸已經23年,但有關香港政治體制的本質的爭議從未停息。這個現象反映了中央對“一國兩制”的權威詮釋和香港反對派對“一國兩制”的“另類詮釋”的交鋒從未間斷。近日關於香港的政治體制是“行政主導”體制還是“三權分立”體制再一次引發爭論,反映了反對派迄今尚未願意接受中央對香港政治體制的本質的論斷。


實際上,真正要認識香港政治體制的本質,只要認真看看中央在基本法內對行政機關、立法會和司法機關之間在權力和職能上的配置,就已經再清楚不過了,根本無須在文字上糾纏。不過,反對派人士企圖借助“文字遊戲”去塑造香港人特別是年輕人對香港的政治體制的認知,尤其在中央與特區關係、行政與立法關係和行政與司法關係等重大問題上。他們的政治意圖其實很明顯,那就是要貶低中央和行政長官的憲制地位和削弱其權力,同時要提升立法會和司法機關的憲制地位和權力。這樣做的目的是要讓中央、行政長官和特區政府受到比基本法規定的更大的政治掣肘和制約,更讓行政長官缺乏足夠的能力去履行對中央的責任,特別是在維護國家主權和安全、全面和準確實踐“一國兩制”、切實貫徹基本法、果斷制定和推行重要的公共政策等事務上。


因此,釐清香港政治體制的本質,在香港形成對香港的政治體制的共識,毫無疑問關係到“一國兩制”能否在香港行穩致遠以及能否同時維護好國家和香港的根本利益。

 

香港的政治體制在回歸前和回歸後

都可以描述為“行政主導”政治體制


要準確和全面認識香港特區的政治體制的本質,我們不能簡單從抽象的政治理念或法律原則出發,更不能從一些簡單的政治詞語或口號去理解。我們必須充分考慮香港乃中國的一部分這個客觀事實、中央對香港的“一國兩制”方針的主要目標、香港的高度自治權力來自中央授予和香港的歷史背景等因素,並以之為依據來認識香港的政治體制背後的設計原意。從政治學的角度看,香港的政治體制無論是在殖民統治時期或是在回歸後都可以描述為“行政主導”政治體制,原因是行政長官和香港總督都擁有龐大的制定法律、制定和執行政策、人事任免和財政調配的權力。立法機關的權力相對少很多,而司法機關則只有在訴訟出現時才有機會發揮一些“制衡”行政機關的作用。從另外一個角度看,縱使三個權力(行政、立法和司法)在回歸前和回歸後都存在,但行政權力一直獨大則是不爭的事實。事實上,在“殖民地”時期乃至今天,從來沒有人把“殖民地”的總督專權制描繪為“三權分立”制度。


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行政長官不但要對香港特區負責,更要對中央人民政府負責。圖為2019年12月16日,國家主席習近平在中南海會見來京述職的香港特別行政區行政長官林鄭月娥(圖:新華社)


雖然絕大部分現代國家的政治體制中都設有行政、立法和司法三個機關,但真正能實現法國思想家孟德斯鳩(Montesquieu)的“三權分立”(Separation of Powers)思想的則恐怕只有美國。參照美國的情況,要達到真正的“三權分立”,行政、立法和司法機關三者不單要享有均等的憲制地位、權力和職能,而且各自行使一些其他機關的權力和職能。換句話說,這三個機關的權力既分離,又交叉重疊。比如說,美國總統除了擁有制定政策和任命官員的權力外,也擁有立法權力和提名法官的權力。美國國會除了立法權力外,也擁有權力自行提出政策和財政預算,以及確認法官任命的權力。美國的法院除了擁有獨立的審判權外,更可以通過違憲審查和司法覆核程序決定法律和公共政策的內容與存廢。不過,即便在美國,如果一個政黨同時掌控總統和國會兩院,而大部分最高法院法官又是該黨的成員或認同其政治立場,則美國的“三權分立”制度也是名存實亡。在其他實行總統制的國家,雖然一般而言是行政獨大,也只能稱之為“行政主導”而非“三權分立”政體。至於英國和其他實行議會制的國家,由於政府由議會內的多數黨和多黨執政聯盟所領導,實際上行政機關和立法機關融為一體,立法機關不具備制衡行政機關的能力,因此雖然理論上三權並存,卻非“三權分立”。所以,儘管美國、英國和不少受英美政治傳統影響的國家都使用普通法(Common Law),都設有行政、立法和司法機關,但只有美國的政治體制才符合政治學對“三權分立”的要求。所以,“三權分立”與普通法沒有必然的關係,而世界上其他實行議會制度的國家也難言是“三權分立”的政治體制。回歸前,在起草香港基本法的過程中,“一國兩制”的總設計師鄧小平先生斷然反對香港特區實行“三權分立”的政治體制。1987年4月16日,當基本法尚在起草之際,鄧小平先生對回歸後香港的政治體制作出這樣的指示:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度,這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。”


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從空中俯瞰香港特區政府總部(圖:香港特區政府新聞處)


鄧小平先生眼中的“三權分立”,肯定是美國那種行政機關受到立法機關和司法機關強大制衡的“三權分立”。鄧小平先生之所以反對“三權分立”,我認為有幾個重要原因。其一是中國的政治傳統和文化著重“中央集權”,認為權力分散不利政治穩定、強勢管治和行政效率。其二是香港的原有政治體制總體上對於香港的管治,對於維持社會穩定和經濟發展是行之有效的,而保持香港回歸後的長期繁榮穩定是中國重大戰略,因此設計香港特區的政治體制在相當程度上參考了當時港英政府在香港實行殖民統治的政制,即以港督為核心的行政主導政治體制,這樣做也符合“一國兩制”方針要保持香港原有的資本主義制度和生活方式“五十年不變”的基本原則。其三(也是最重要的原因)是全面和準確實施“一國兩制”的根本需要。在“一國兩制”下,雖然中央擁有對香港的主權和由此而來的“全面管治權”,但絕大部分管治香港的權力在“港人治港”和高度自治的政策下授予了香港人。然而,當中央主動“交出”了絕大部分管治香港的權力後,考慮到不少香港人仍然懷有反共反中情緒,而外部勢力也必然會干預香港事務,香港在回歸後能否全面準確貫徹落實“一國兩制”方針政策,顯然是中央極為關注和擔憂的問題。畢竟,“一國兩制”的成敗不單關係到香港的利益,也關係到國家的安全和利益,而中央對“一國兩制”的成敗更負有最終的和不可推卸的責任。因此,實行以行政長官為核心的行政主導政治體制,通過由中央任命並對中央負責的行政長官嚴格按照憲法、基本法以及香港本地法律對香港進行有效管治,便成為確保“一國兩制”按照中央的藍圖在香港落實的重要機制。

 

中央授予香港行政長官比立法機關和

司法機關高得多的憲制地位和權力


為了讓以行政長官為核心的行政主導能夠成為有效“機制”,中央在授權香港特區實行高度自治和設計香港特區的政治體制時,刻意授予行政長官比立法機關和司法機關高得多的憲制地位和權力。首先,行政長官由中央任命,其憲制地位比非由中央任命的立法和司法機關高得多。其次,行政長官除了是行政機關的首長外,更是香港特區的首長。基本法第43條規定,“香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長,代表香港特別行政區”。其三,基本法第48條第(二)款規定行政長官“負責執行本法”,也就是說,行政長官相比於立法會和司法機關有根本和最終責任確保“一國兩制”在香港的全面和準確落實。如果行政長官認為立法會或司法機關做了一些違反基本法的事情,他/她有責任予以糾正,包括提出司法訴訟或通過中央政府提請全國人大常委會解釋基本法或作出決定。第四,行政長官不但要對香港特區負責,更要對中央人民政府負責。可以說,行政長官在兩制之間和在中央與特區之間的“樞紐”角色確定了其憲制和政治地位的優越性,而行政長官能否切實履職也關係到中央與特區之間能否建立良好和互信的關係,更關乎到“一國兩制”的成敗得失。


同樣地,如前所述,在管治香港的過程中,行政長官的權力和職責比立法機關和司法機關大得多。行政長官享有龐大的制定政策、向中央提名主要官員和任命法官、廣泛的立法創議和壟斷性的財政調配等權力。當然,為了推進香港的民主發展、賦予和保障香港同胞享有港英殖民統治的一百多年中從未被給予的民主權利,香港基本法明確作出了香港發展民主的一系列重要規定,特別是行政長官由選舉產生,立法機關獲得實質的否決權力,而司法機關則被賦予獨立、不受干擾的審判權力以及終審權等。所以,香港特區的行政長官的憲制地位和權力雖然顯赫,但完全不同於港英殖民統治時期的港督(如港督為全權代表,兼任香港三軍司令,主持行政局和立法局,任命兩局議員,並對所有議案具有“最終否決權”,等等)。然而,香港特區的政治體制的“行政主導”本質沒有因為上述改動而出現根本性的變化。


值得一提的是,在2015年,時任中聯辦主任張曉明形容香港特區的政治體制是一個“以行政長官為核心的行政主導、但又有著立法制衡與配合、及司法獨立的政治體制”。張曉明的說法不但代表中央的立場,也與“一國兩制”和基本法的主旨相切合。不過,他形容行政長官的地位“超然”於行政、立法和司法之上,引起了一些反對派人士的攻擊,部分攻擊來自對香港的政治體制的不了解,部分則是為了挑起政治鬥爭的惡意扭曲。基本法既然已經對行政、立法和司法各自的權力有清楚規定,則那些認為“超然”指行政長官不受立法和司法制衡,甚至淩駕於法律之上,而立法和司法必須聽命於行政長官甚至中國共產黨的批評便是惡意的無的放矢。從“一國兩制”的目的和基本法的立法原意看,“超然”實際上是指行政長官不能只從行政機關的角度和利益思考和辦事,必須懷有面向香港和國家的“全域觀”,而只有具備如此胸懷的行政長官才能夠不負國家和中央的重托,讓“一國兩制”好好地為國家和香港的福祉效勞。

 

抬高司法機關和立法會的地位和權力成為

反對派奪取更大權力的“謀略”


必須承認,香港有部分人特別是反對派人士和一些“法律翹楚”不接受中央對香港特區的政治體制的本質的理解,不承認香港的政治體制為“行政主導”,反而斷言其為由來已久的“三權分立”體制。他們希望行政長官與立法和司法機關“平起平坐”,地位均等,因此不斷企圖擴大立法會和司法機關的權力,把行政機關置於立法會和司法機關的強大制衡之下。儘管這些希望沒有在基本法中得到體現,這些人卻顯然企圖通過對基本法的一些條文的曲解來達到其限制中央對香港的“全面管治權”、削弱行政長官對中央負責的能力、貶低行政長官的憲制地位和權力、提升司法機關和立法會的憲制地位和權力的意圖。這些反對派人士雖然得不到中央的信任,也不能掌控香港特區的政權,不過他們既然認為他們的訴求和立場會得到司法機關的同情和關顧,而他們在立法會內又擁有自己的代表,因此抬高司法機關和立法會的地位和權力,並同時壓低行政機關的地位和權力便成為他們奪取更大權力的“戰略”。在這種“戰略”下,他們長期在香港社會大力宣揚和推廣他們對基本法的扭曲解釋來制約中央和香港特區政府,從而讓立法會和司法機關有更大的政治能量來掣肘行政機關。


就立法會來說,反對派人士的具體的目的是要求行政機關“全面”對立法會負責,而非基本法第64條所講的有限負責。基本法第64條規定:“香港特別行政區政府必須遵守法律,對香港特別行政區立法會負責:執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准。”可是,反對派的立法會議員往往漠視基本法第64條的存在,要求特區政府官員好像西方國家的政府般向立法機關“負責”,不時提出要主要官員乃至行政長官引咎辭職的要求。另外一個旨在擴權的手段是蓄意曲解基本法第74條。第74條規定:“香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。”第74條的立法原意不但是要嚴格限制立法會議員提出“私人法案”的權力,也要嚴格限制立法會議員對政府法案提出修訂案的權力,目的是要保障行政機關的立法和財政權力,從而維護“行政主導”。可是,回歸以來,立法會內的反對派議員屢屢將對政府提交立法會的法案和財政預算案提出大量的修訂案作為“拉布”的手段,目的在於阻撓政府施政,迫使政府對他們提出的要求讓步。


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香港法官及司法專業人士出席於香港大會堂舉行的法津年度開啟典禮(圖:香港特區政府新聞處)


就司法機關來說,反對派的策略是在“司法獨立”的幌子下侵蝕中央和香港特區行政機關的權力。他們在原則上反對人大釋法。雖然回歸以來全國人大常委會對基本法只作過五次釋法,但每次人大釋法都被反對派人士污稱為破壞香港的高度自治和“司法獨立”。他們的目的是要阻止中央行使其在“一國兩制”下享有的權力和履行其對“一國兩制”所擔負的責任。反對派人士又認為香港的法院享有“違憲審查權”,有權廢除那些法院裁定違反基本法的香港法律,從而無視只有全國人大常委會才享有“違憲審查權”的憲制規定。有關法官任命一事,基本法第88條規定:“香港特別行政區法院的法官,根據當地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦,由行政長官任命。”第88條基本上要求行政長官在任命法官時需要慎重考慮獨立委員會的意見,但行政長官絕對不是“橡皮圖章”,不是必須聽命於這個委員會,而是可以自行作出對香港最有利的決定。可是,為了讓香港的法律界人士壟斷法官任命的權力,讓反對派得以在相當程度上左右法官任命,他們戮力要廢除行政長官在任命法官上的實質權力。反對派強烈要求行政長官充當“橡皮圖章”的角色,否則便是不尊重法律界的意見,是“大逆不道”之舉。另外,反對派人士也要求行政機關不得公開質疑法院作出的任何裁決,無論那些裁決和其背後的理據是如何的荒謬,否則便是藐視法院,破壞司法獨立。


以上所舉的一些例子乃犖犖大端,旨在揭示反對派在“三權分立”的大纛下削弱中央和香港行政機關的地位與職權,並提升立法會和司法機關的地位與職權的意圖。回歸以來,反對派這些行徑對“一國兩制”和對基本法的“另類詮釋”在一定程度上扭曲和損害了中央與特區、行政與立法以及行政與司法之間的關係。總體結果是弱化了“行政主導”,令行政長官難以有足夠能力完全對中央負責,也讓行政長官難以全面和準確落實“一國兩制”和基本法。因此,在香港社會明確和穩固香港特區政治體制乃“行政主導”而非“三權分立”體制的認識,消除反對派的“另類詮釋”在社會上的不良影響,乃當前刻不容緩的任務。


(作者係全國港澳研究會副會長、香港中文大學

社會學榮休講座教授)


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