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【紫荊專稿|政治體制】張志剛:“三權分立”不過是反對派政治鬥爭的口號

日期: 2020-10-12 來源:紫荊
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|香港 張志剛


對於“三權分立”的爭拗,是每三幾年就會出現一次,通常都是因為一些政治事件而引起。挑動這些爭拗,清一色是反對派的頭頭和他們的立法會議員。他們是對“三權分立”情有獨鍾的一群,他們口口聲聲都要誓死保護“三權分立”,但在他們的口中,卻從來沒有認認真真的討論,什麼是“三權分立”?其來源為何?其定義為何?其性質和運作為何?

 

“三權分立”是政治鬥爭口號


他們不但沒有清楚、嚴謹地解釋什麼是“三權分立”,甚至提出種種錯漏百出、與事實不符的論說,例如郭榮鏗指:“香港行使普通法,明確列明香港有‘三權分立’的制度。”楊岳橋指:“行政長官司法覆核立法會主席的決定,是公然踐踏‘三權分立’,扭曲了香港源遠流長的制度。”首先,普通法根本沒有確立“三權分立”,如果有的話,就請清楚指出其法理關係。而楊岳橋所謂源遠流長的制度,就更加離譜,港英政府管治的年代,絕大部分時候,港督都兼任立法機構主席並且委任所有立法議員,也同時委任首席按察司(即今天的首席大法官)。當年有一位叫羅弼時的先生,他曾經先後擔任律政司、布政司(即今天的政務司司長),並在1979年轉任首席按察司,直至1988年。羅弼時退休離任距離回歸只有9年,距今也只有32年,行政和司法最高職位可以輪流調任,這叫做“源遠流長”的制度?


像郭榮鏗和楊岳橋等反對派議員,已經是具法律背景,但仍然信口雌黃,隨口講些根本與事實不符的說話,再深入一點的政治理論,他們根本想也不去想,所謂“三權分立”,只是淪為他們用作政治鬥爭中的口號。

 

是“分置”而非“分立”


在最近這次“三權分立”的爭拗開始時,我個人再度在報章撰文,駁斥反對派口中的“三權分立”,只是香港“山寨版”的貨色。所謂“三權分立”,並沒有一個相應的專業學術辭彙。例如國會,英語中會有Parliament,或者Congress;總統,英語會有President;內閣,英語會有Cabinet,但對於“三權分立”,卻沒有一個完全的對應的辭彙。而在討論“三權分立”時,往往是指Separation of Powers,但Separation of Powers本身,並不局限於一定指“三權”,更無“分立”之意。


在文章見報後,一位讀者寄來一份資料,是商務印書館在2012年再度印行的孟德斯鳩《論法的精神》中,譯者許明龍所寫的“譯者附言”中有關“三權分立”的原文如下:


“法文中的名詞séparation源自動詞séparer,其本意是‘使分開’‘使分離’,進而引申為‘區分’‘分隔’‘分割’等。séparation des pouvoirs這個語組中的pouvoirs是個複數,可以理解為‘二’‘三’或‘四’乃至更多。


把séparation譯成‘分立’與其原意不盡脗合,尤其是這個‘立’字。一提到‘三權分立’,很容易令人想到‘三足鼎立’,分庭抗禮,然後或許又想到魏、蜀、吳三國鼎立,各霸一方,也就是說,或多或少把‘分立’絕對化了,這恐怕不是孟德斯鳩的原意。


何況,孟德斯鳩在有關分權的論述中,有時也使用distribution這個詞,這個詞只有‘分配’的含義,完全沒有‘分立’的意思;第十一章第十二節和第十四節的標題中就含有‘分配’字樣;可見孟德斯鳩強調的是‘分’,而不是‘立’。


其實,綜觀《論法的精神》全書,尤其是細品其中的第十一章第六節、第十二節、第十四節等節,我們不難發現,孟德斯鳩的séparation des pouvoirs的本意,並不是主張把三種權力截然分開,將一種權力完全交由一個機關執掌,三個機關各自為政,互不相干,而是主張合理配置權力。就此而言,將séparation譯作‘分立’並不十分貼切。


再者,他的séparation des pouvoirs的重點不在於主張‘分’,而在於反對‘合’,也就是說,他認為,一個人或一個機構不應同時執掌多種權力,三種不行,兩種也不行,在任何情況下,任何一個人或任何一個機關都不能獨攬兩種以上權力。就此而言,pouvoirs即可理解為三種權力,也可理解為兩種權力。所以將pouvoirs徑直譯作‘三權’似乎也顯得不甚妥當。


我以為,最準確也是最妥帖的漢譯應該是‘分權’。”


而在同日,港大的陳祖為教授也在其臉書上發表類似的意見:


“好多人批評三權分立,是望文生義,誤以為三權分立等於三權鼎立、三權平立、三權獨立。若想避免誤解,可將‘separation of powers’譯為‘權力分置’。


要注意的是,‘separation of powers’沒有‘權力要完全分離’的意思,反而是不同權力需要一定的重疊以互相制衡。權力分置不是目的,而是制衡權力的手段。


權力分置可有不同具體安排,但最終離不開三點:不同權力機關的產生方法互不從屬,人員盡量不重疊,職權範圍有一定的重疊。”


如果我們討論的“三權分立”,就是源自孟德斯鳩的“分權”,又或者“權力分置”,這是為求達到制衡(Check and Balance)的目的,那就沒有什麼大的爭議。因為就算孟德斯鳩的論說精神,是把權力分置到立法、行政和司法三個部門,但沒有完全對立、分庭抗禮的意思。三權可以分大小,可以分主次,而其間亦有一定的合作關係。如果我們的目的是為了制衡,其手段就是把權力分置在不同部門之間,這一種精神,完全體現在基本法對香港特區政府的組成及權力配置上,也就是“行政主導”的精神。基本法有關權力分置就是第四章政治體制以下的六節,分別是:行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織及公務人員,完完整整、詳詳細細地把以上六類權力分置寫得一清二楚。

 

行政主導是管治精神


“行政主導”四字沒有出現在基本法條文之內,這並不構成任何問題,就等於我們耳熟能詳的“總統制”三字也沒有見諸美國憲法一樣。“行政主導”是一種管治方法的精神,這種精神,不是憑空想像出來,而是按照香港的客觀條件、歷史發展,以及實際經驗探索所得。香港是一個城市,是一個特別行政區,經濟發展是其命脈,而且施政的效率是關鍵因素。基本法在草擬時,也是參照了香港在過去發展以及政治運作的經驗。香港回歸之前,行政部門大權在握,其形勢不但處於一個主導地位,甚至是集中所有權力於行政部門,其實就是集於港督一身。


在制訂基本法時,既參考了回歸之前那些行之有效的措施,也加進大量民主選舉的制度元素。目的是既重視行政效率,也在制度上作出制衡的安排。由“行政一權獨大”的模式,改進成為“行政主導”模式,發揮行政、立法和司法既合作,也監察的精神。


“行政主導”的安排,是體現權力分置以及制衡,但不是把行政、立法、司法三權分立起來,對立起來。基本法不必把“行政主導”寫進,而就算寫進去也沒有大用,因為“行政主導”必須體現在權力的分配和安排,把權力分多一些給行政部門,而且在施政程序上把行政機關放在主導的位置,例如財政預算的制訂、人事的任用,以及公共法案的提交,這都是把行政部門放在主導的位置,“行政主導”就是在這些基本法條文安排下體現出來。

 

根本沒有所謂“三權分立”


反對派就是因為Separation of Powers的漢譯不理想,而只是從字面上去解釋“三權分立”,他們不依基本法的規定,去為立法部門,甚至司法部門的某些環節去擴權、去僭建,目的就是削弱行政部門的權力,以達至政治鬥爭,甚至奪權的目的。事實上,反對派口中的“三權分立”,根本沒有在世界上任何政體出現過,普通法是在英國衍生發展,英國採取“國會至上”制,哪個政黨控制國會,就組閣執政,立法行政兩權合一。司法部門必須按法律判案,國會雖不會干預司法運作,但對判案結果不滿意,可以馬上修例,法院以後必須遵從,所以國會是至高無上,不要說三權沒有分立,國會和法院的權力也絕不對稱。


至於美國,表面上是把權力置於三個機構當中,但這三個機構背後有政黨操作,政黨可以全取三權,那三權又連成一氣,完全談不上分立!


所謂“分權”與“制衡”,只是一個很寬泛的概念,抽空來談,沒有人會反對,但實際如何分,就完全是歷史發展以及實際情況來決定,而最後運作,也是五花八門。香港的反對派只是以此為口號,對內裡的精神和運作完全沒有掌握。他們以美國為師,但對美國憲法和政治卻不大了了;他們講求司法獨立,卻無視美國聯邦大法官可以有政黨背景,也以政治,甚至政黨因素而任命;他們講求行政和立法分權,但美國副總統又同時兼任參議院議長,就算美式分權,也不是三權完全分立。


(作者係全國政協委員、香港一國兩制研究中心總裁)

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