文/林志鵬

長期以來，對香港政制的誤讀，莫過於“三權分立”說。事實上，香港從來沒有存在過西方政治學意義上行政、立法、司法鼎足而居的政制形態，香港現行的政治體制，是行政主導，而非“三權分立”。

回歸前，港督不僅牢牢掌握軍政大權，甚至立法局議員也由其委任，並在所有議案上擁有“最終否決權”，試問這樣的體制，何來“三權分立”？回歸後，在“一國兩制”原則下，全國人大決定設立香港特別行政區，按照憲法和基本法所確立的制度安排，香港實行的是以行政為主導，行政機關與立法機關互相制衡、互相配合的政治體制。這不僅具有堅實的法理依據，更是充分考慮到香港作為“中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域”的特殊性及其實際情況而作出的合理選擇。

從來只是實行行政主導

回歸23年來，行政主導的特色早已滲入香港政治生活的方方面面。主要表現在：

其一，行政長官既是香港特區的首長，又是香港特區政府的“領導”，這一雙重身份使其具有相當廣泛的職權。

其二，在行政與立法的關係上，行政長官除有權解散立法會外，議員的提案權也受到一定限制。比如，凡涉及政府政策的提案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意，這也體現了行政的主導作用。

其三，行政會議是協助行政長官決策的機構，其討論的事項往往是除人事任免、紀律制裁和緊急情況下的措施以外的重大決定，是行政長官強有力的集體參謀，在行政決策中發揮著非常重要的作用，進一步強化了行政的主導作用。

凡此種種，都清晰地表明，香港特區實行的政治體制是以行政為主導，行政與立法既互相制約，又互相配合，司法獨立。這一政治體制的主要特點是行政權力比較大，行政長官具有較高的地位和較為廣泛的權力，在特區的政權機構設置和運作中居於核心地位。

倘若深究一步，香港不可能實行西方式的“三權分立”的原因，還能從兩個方面把握。一方面，從“三權分立”理論與實踐本身來看。法國思想家孟德斯鳩把“三權分立”理論發揚光大，是對人類政治文明的重要貢獻，深刻影響了包括美國在內的西方國家的組織形式和權力運作方式。但也必須看到，孟氏將行政、立法和司法三種權力的制約和均衡關係絕對化，是一種過於理想化、模式化的設計。即便是現代西方主要的資本主義國家所實行的政治體制，也難以達到他所要求的“三權分立”標準。

其實，在政治體制問題上，從來就沒有一個各國、各地區普遍適用的統一模式和絕對標準。任何一種政治制度的形成和發展都與所在國家、地區特定的社會經濟條件、曆史傳統、政治文化、時代背景等因素分不開，有其曆史發展的必然性，是一種自然的演變過程，更是一種政治博弈的過程，而不完全是按照事先設計好的某種方案推進的。

另一方面，從“一國兩制”以及特別行政區的制度設計來看。本質上講，香港特區的政治體制是一種地方政治體制。中國是單一制國家，香港特區是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。香港特區的政治體制是憲法和基本法賦予的，而不是自行決定的。香港特區的政治體制與國家的政治體制，包括全國人大及其常務委員會、國務院、國家主席等憲法規定的政權機構，存在天然的隸屬關係。

地方政府豈有完整權力

就權力來源而言，特別行政區享有的高度自治權均來自中央授權，其授權多少以及各種權力的分配和相互關係，都是全國人大通過基本法確定的。並且，特區在行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權時，也要受到中央權力的制約與監督。例如，立法會制定的法律要報全國人大常務委員會備案等等。

在“一國兩制”下，香港特區雖然享有比內地其他省、自治區、直轄市大得多的權力，但就其政治體制的屬性和定位來說，仍是一種地方政治體制，它上面還有國家的政治體制罩著，不能與一個國家簡單類比。這也決定了香港不可能實行建立在主權國家完整權力基礎上的“三權分立”制度。

鄧小平曾講過：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”重溫斯語，對“三權分立”的爭論與迷思，可以休矣！

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為全國港澳研究會會員

編輯：嚴駿

來源：大公報