文/常 樂
香港特區政府律政司17日舉辦基本法頒佈三十周年法律高峰論壇，行政長官林鄭月娥及國務院港澳辦、香港中聯辦負責人出席論壇並發表講話，由此引出憲法在香港的適用、基本法的理解及運用、基本法的與時俱進等重要理論和實踐話題。
基本法是「一國兩制」香港實踐的核心與中樞，回顧歷史我們知道，採用「一國兩制」方針和平解決台灣、香港、澳門等歷史遺留問題，是在十一屆三中全會之後伴隨著中國改革開放進程而開啟的。在中國對內改革、對外開放進行社會主義市場經濟建設過程中，對於如何運用「一國兩制」方針妥善解決港澳臺問題，法律起到了開路先鋒和保駕護航的作用。
港澳回歸祖國後，港澳基本法正式實施。包括特區政治架構、職權劃分、居民權利以及社會各領域的基本制度都由基本法規定並實施。由於基本法還規定了中央在特區的相關具體權力，因此港澳兩部基本法不僅規限中央與特區關係、也是中央管治特區的基本準繩。由於港澳特區實行與國家主體不同的社會制度，並且基本法具體規定了特區的基本制度，因此回歸以來，中央靠基本法管治特區，特區各政權機關也靠基本法管治特區。
正如港澳辦副主任張曉明在論壇所講，近年來香港的「一國兩制」實踐出現了一些亂象，諸如非法「佔中」、「修例風波」等等，這都是因為香港不少人在認識理解貫徹「一國兩制」方針和基本法時，沒有準確理解「一國兩制」。將本土利益、個人利益、外部利益最大化，反而置國家利益於不顧。
完善與基本法實施相關制度
因此，為了不斷適應新情況、有效解決新問題，就要求我們把基本法當作一部「活的法律」，通過立法解釋等辦法，放大基本法的適應性，也需要在基本法之外，通過多種方式，不斷完善與基本法實施相關的制度體系。
港澳是中國的香港和澳門，特區是中央直轄的地方行政區域，地方自治出現偏差，中央必然需要出手補救，當然這還是要採用大家都能夠接受的法治手段。
新時代以來中央對港澳管治的一個十分明顯的特徵，就是在基本法之外，完善法律體系，此舉除了上述的糾偏以外，也是為了彌補基本法「一法治理」之形單影隻與力量不足。其中，表現最為突出的，就是提出了憲法和基本法共同構成了特區的憲制基礎，意在讓具有最高法律效力的憲法適用於特區。再就是香港國安法的制定、頒佈和實施，進一步鞏固了香港特區的憲制秩序，加大了維護國家主權、安全、發展利益的規制和懲戒力度。另外全國人大及其常委會通過的系列釋法和相關決定，如上都成為彌補和輔助基本法管治香港的有力法律武器。
因為憲法明確規定了特別行政區的設立問題，並且根據特區創立的實踐過程，完全可以說沒有憲法就沒有特區，就此而言，憲法在特區具有最高法律效力，是毋庸置疑的。另外，就性質而言，憲法作為國家根本大法，其在包括特區在內的全國範圍適用也是毋庸置疑的。
有兩個錯誤認識需要廓清，一是不能因為基本法規定特區實行資本主義制度且「不在香港實行社會主義的制度和政策」，就認為憲法不適用於特區；二是也不能因為憲法規定了我們國家實行的是社會主義制度，而認為實行資本主義制度的特區就不適用於憲法。這是一個問題的兩面，有聯繫有區別，但本質相同。
鞏固強化特區「一國」意識
中央一再強調憲法與基本法共同構成特區的憲制基礎，就是為了強調憲法在特區的適用性。憲法在特區的適用，很明顯就是為了彌補基本法之不足。基本法序言及第一條和第十二條作為整部法律的「題眼」與根本性條款，雖然明確規定了港澳特區是中華人民共和國不可分離的部分，以及兩個特別行政區都是中華人民共和國中央人民政府轄下的一個地方行政區域，但是由於基本法明確規定了不在特區實行社會主義制度和政策，加之中央也極度約束自己在特區應有的憲制權力，這就讓特區一部分人錯誤地將國家與特區、「一國」與「兩制」、中央權力與高度自治等對立起來，甚至將後者優先和淩駕於前者，最終造成「港獨」思維冒起，危及國家主權、安全、發展利益的嚴峻局面。
強調憲法的效力，就是為了進一步鞏固和強化特區的「一國」意識，並讓特區同胞充分認識和尊重國家主體所實行的社會主義制度，進而理解沒有國家主體的社會主義，也就沒有特區的資本主義。憲法在特區適用的另一方面，是為中央對特區擁有全面管治權提供了充分法律保障，進而將「一國兩制」基本方略和作為國家治理一項顯著優勢的「一國兩制」制度體系在特區確立下來，並推向前臺、逐步實施。
也正是循此邏輯，張曉明副主任才會說：中共十九屆四中全會從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，對健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度作了總體部署，為我們下一步推進有關工作指明了方向。
我們高興地看到，特區政府有關部門正在致力於完善公務員宣誓制度、國民教育制度、立法會議員資格審查制度等相關制度。由此，憲法在特區的適用及效力一目了然。
（文章觀點僅代表作者本人）
作者為暨南大學鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員
編輯：潘麗麗
來源：大公報
