文/朱國斌

修例運動、新冠疫情、香港國安法、議員DQ事件，香港近來仍是多事之秋，屢屢登上輿論的風口浪尖。從2014年「佔中」事件以來，香港社會內部的騷動一路延宕至今，何時能夠停歇仍未可期。這不禁讓人感慨，香港啊，東方之珠，問題出在哪裡，你又該何去何從？

實際上，學界就香港問題進行了不懈思考。本文為香港城市大學法律學院朱國斌教授專欄的開篇語，轉引自朱教授近著《建構「一國兩制」憲制：在動態中達至平衡》（香港三聯，2020年10月版）中的導言，其中梳理了香港當前發展面臨的主要問題，並給出他的對策建議，對各界思考香港問題頗有啟發。

一、香港政治的「新常態」

套用內地的話來講，香港出現了一種「新常態」。甚麼是香港的「新常態」？一是迷茫，二是撕裂。迷茫既包括身份認同的迷茫，也包括發展方向的迷茫。回歸二十二年來，香港社會在繼續繁榮的表象之下，逐漸失去了反省、創新和進取的心氣。與此同時，相較於內地，香港從過去的寵兒，到現在被平視的對象，落差太大。這激發了香港人的失落感和危機感，促成了各種各樣思想思潮的出現，包括各種極端化的思潮。政治議題分化香港社會，由於欠缺包容和妥協的精神，社會逐漸走向撕裂和兩極化，由此導致對立無處不在，如所謂的「中港對立」、「藍黃對立」和「官民對立」。當對立發生在議會，香港特區的政治體制就由「半民主制」（Semi-Democracy）走向「否決制」（Vetocracy），有效管治變得可望不可即。當社會出現嚴重分裂與對立時，社會就走向撕裂、對抗和動蕩不安。

「反修例運動」是社會矛盾的一次集中爆發。香港發生的這一切都是有原因的，只是我們以前沒有那麼警惕和瞭解。香港的「新常態」還會持續一段相當長的時間，並將圍繞兩個事情展開，一個是政改，另一個是管治，而兩者其實是連在一起的。香港經濟發展穩定時，民眾的要求就轉到了政治方面，集中體現為政治體制改革。「反修例運動」表達出的極端主義和激進主義，從一定意義上講其實是這種社會訴求長期被壓抑的結果。這場運動告訴我們，香港市民並不滿足於做「經濟動物」。但「反修例運動」後來的發展態勢和狀況很難為香港爭取到民主進步。當這場運動落幕之後，激進主義或更加極端，或走向失敗主義，兩者都不是好的徵兆。走出困局並不容易，這需要政治家的政治智慧，香港社會的自省和理性，以及包容和妥協精神的回歸。

二、香港社會的「主流民意」

甚麼是現在的主流民意？是「黃」還是「藍」？是「逢中必反」還是「愛國愛港」？主流民意是一個不可捉摸的東西，且此一時彼一時。在「反修例運動」中，我們可以看到，支援抗爭、譴責「警暴」是「民意」，清除路障、支持警隊也是「民意」。這告訴我們，民意如潮水般勢不可擋，亦如天氣般變幻無常。表面上來看，香港有所謂「藍營」和「黃營」，但事實上，香港社會還有「沉默的大多數」，這大多數人並沒有特定的政治立場，他們很少站出來表達自己的政治意見，除非關鍵或核心利益受到威脅。在「反修例運動」進程中，與人們以前的認知有所不同，這「沉默的大多數」並不一定就是「藍營」可依靠的力量。就社會思潮而言，香港有民主主義、民族主義、自由主義、愛國主義、國家主義、世界主義。還有近年來冒起的本土主義、激進主義、民粹主義和極端主義。但這些主義尚未在香港形成一套邏輯自洽的思想體系。

「得民心者得天下」的俗語，令某些政客「挾民意以自重」。這其實忽視了「民意」與「民心」的區別。民意是變動不居的，民心則是相對穩定的。民意囿於一時一地的情勢，不同時期的民調可以反映不同的民意。但不論何時何地，香港的「民心所向」還是社會安定、經濟繁榮、政治清明、政府廉潔以及執政者尊重民眾並對社會大眾負責。民主化是非常合理的訴求，也是香港社會的共同心願，但是不應將「民主」和「麵包」對立起來，不應為了追求民主而犧牲法治、社會安定和經濟發展。極端化的主張能裹挾一時的民意，但難以抓住長久的民心。政客在民意上做工作，政治家在民心上做工作。管治香港，要順應民意，更要理解民心。治港者要更加謙卑、更有責任感，社會精英不要做「精緻的利己主義者」，要超越政治爭拗，為香港的未來承擔責任。

三、行政主導的政府為何弱勢？

香港特區的政治體制，通說是「行政主導」，即以行政機關尤其是行政長官主導政府施政，引領政策制定和發展方向。按照基本法起草者的意思，「為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約」。然而，就香港回歸後的情況——尤其是「反修例運動」以來的情況——來看，行政機關（尤其是行政長官）完全無法發揮主導作用，特區政府動輒成為弱勢中的弱勢。「行政主導」與「止暴制亂」一樣流於口號，在關鍵時刻，特區政府甚至無法充分調動公務員，遑論主導特區政治、引領香港社會。

行政無法主導，主要有兩個方面的原因，一個是制度的原因，另一個是人的原因。從制度層面來看，基本法雖然賦予了行政長官及特區政府廣泛的職權，但為防止行政獨裁，也設置了相應的制衡機制。在現行體制下，立法會擁有制衡特區政府的權力。行政主導需要立法配合，但是在政治改革停滯的當下，立法會議員（至少是直選議席議員）的民意代表性遠高於行政長官的民意代表性，這就是現行政治體制的「民主赤字」。在這種情況下，缺少民主正當性（Legitimacy）的行政長官領導的特區政府沒有足夠的底氣、硬氣和權能影響甚至主導立法會。再加上行政與立法之間缺乏必要的聯繫紐帶，而反對派又佔據著制衡政府所需的關鍵議席，行政無法主導幾成必然。

從行政長官個人的角度來看，香港回歸前後經歷了快速政治化，殖民年代「行政吸納政治」的社會條件不復存在。簡單來說，香港已由一個「經濟城市」變為「政治城市」。但治港團隊並未充分認識到這種轉變，將優先議程設定為經濟民生而非政制改革。上台即「打經濟民生牌」的行政長官林鄭月娥，在「修例風波」中遭受「致命一擊」，即說明了民生牌不足以整合整個社會（平心而論，這種局面並非事先能夠預料）。「我會做好呢份工」（I will get the job done，這是香港特區行政長官曾蔭權於2007年競選連任時的宣傳口號）、不求有功但求無過的「公務員心態」令行政長官及一眾高官，根本無法駕馭複雜的政治局勢，無法追蹤並引領社會主流意見。但管治香港這個複雜而多元的社會，要有政治家的魄力和智慧。改善香港的管治，要從人，更要從制度的角度著手。

四、中央強勢治港行進困難

2014年頒佈的白皮書（即《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書）標誌著中央治港策略的一個重大轉變。「全面管治權」的概念提出後，內地與香港「井水不犯河水」的日子一去不復返，中央開始重視並積極行使對香港特區的權力。人大常委會「8．31決定」收緊了香港政改的空間，以確保中央對行政長官人選的控制權，並坐實了中央決定香港政改的權力。「反修例運動」期間召開的中共十九屆四中全會提出「新五條」，尤其是「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，為下一步中央治港提供了方向。可以看出，自2014年以來，中央一方面加強對香港的直接管控，另一方面積極將香港納入國家治理體系，以實現「國家整合」的目的。

從中央政策制定的出發點來理解，治港路綫從放任自流轉為強勢，既是為了維護國家的主權、安全和發展利益，也是為了維護香港的長期繁榮與穩定。「反修例運動」會令中央領導人更加確信，過往對香港的放任自流和管控不足才導致種種亂象，將來更需要加強對香港的管控。但是香港社會並沒有接受中央治港路綫的這種調整。比如，白皮書提出的「全面管治權」遭到抵制，根據「8．31決定」（即政改「五部曲」）制定的政改方案被否決，「二十三條立法」被束之高閣並遲遲未被列入政府的政治議程，《逃犯條例》的修訂引發巨大且持久的社會動亂。從事態發展的可能性分析，中央進一步加強對香港的管控可能帶來更激烈的民意反彈，退一步講或表現為消極抵抗。

中央與香港社會長期無法就維護國家安全和推行民主改革達成共識，政治互信的缺失令京港關係在「管控—反抗—再管控—再反抗」的循環中不斷惡化。要走出這種惡性循環，雙方都要學會換位思考，在必要時各退一步。中央在治港時應當直視香港社會的民主訴求，並表現出政治智慧來。如果中央一味強勢，以一種「皇權」心態來管治香港，只會令香港進一步陷入僵局，難以贏得香港的大多數民心。而香港社會在追求民主時亦決不應無視中央對國家安全的嚴重關切，在適當的時候以適當的方式履行國家安全立法的憲制義務，才有可能為香港的政改打開局面。理想的情況是，雙方能就此達成原則性共識和策略性妥協。

五、遲延回應釀成管治危機

毫無疑問，「反修例運動」是香港回歸以來最嚴重的管治危機，其歷時之久長和程度之慘烈無與倫比。而這場運動能夠持續升級，特區政府的反應遲鈍和進退失據是一個重要肇因。大型社會運動爆發於6月，至示威者提出「五大訴求」，騷亂和破壞活動持續近三個月，行政長官才宣佈正式撤回修訂《逃犯條例》草案。至11月中旬，暴力衝突和社會動亂到了幾乎不可收拾的程度，特區政府才成立跨部門行動小組，採取更加果斷的措施「止暴制亂」。可以說，特區政府不僅遲延回應示威者的訴求，而且遲延回應廣大市民的訴求。遲延回應示威者的訴求，令社會上的憤怒和暴力不斷升級；遲延回應廣大市民的訴求，令特區政府無法團結多數、凝聚人心、有效「止暴制亂」。

問責性（Accountability）和回應性（Responsiveness）是有效管治的重要因素。在問責機制有所欠缺時（在當下的政治框架下，行政長官和主要官員非由選舉產生，中央掌握著行政長官和主要官員的任免權），特區政府更要及時回應社會大眾的各項重大訴求。暴力衝突和政治亂局每天都在給香港社會帶來巨大損耗，遲延回應導致特區政府不能及時為香港止亂、止損、止血。無疑，「反修例運動」是一個慘痛的教訓。政制改革在短期之內將會難有進展，問責制（尤其是對行政長官的問責）也很難得到改善。在這種情況下，特區政府能夠做到的就是必須轉變「公務員心態」（一種技術官僚心態），直面群眾，及時識別和回應主流社會的訴求。總之，政治人物要問政，公務員要問責。

六、「反修例運動」挑戰法治

「反修例運動」不僅帶來了管治危機，而且帶來了法治危機，令人們質疑作為香港核心價值的法治的存在。一者，運動中出現大面積的違法現象，不少抗爭者為達目的，不惜採取違法乃至犯罪手段，違法者之眾，犯罪程度之烈，前所未見；二者，隨著暴力和亂象的持續，社會失去了對違法行為的「容忍度」的堅持，可嘆的是，在某些時候，彷彿社會主流在默許和放縱犯罪；三者，持續的暴力衝突將香港帶入某種「緊急狀態」，法諺有云「槍炮作響法無聲」，當正常的社會秩序無法得到保障，法治又從何談起；四者，衝突和亂象的持續，強化了仇恨情緒，削弱了包容精神，深層次、大面積地撕裂了社會，動搖了人們對法治的信心，以致各種「私了」、「裝修」事件頻發；五者，違法事件遲早要轉介到法院，這令司法機關和法官不可避免地捲入政治漩渦（個別法官甚至摒棄中立，公開表達政治立場），在社會嚴重撕裂的情況下，法院不論作出何種判決，都將遭到質疑，「火燒法院」是質疑的極端化表現。以上種種，都在動搖香港法治的根基。

香港如何由舉世稱頌的「法治之區」淪落到今日的「禮崩樂壞」？特區政府遲遲不回應民間訴求導致民怨沸騰固然是一個原因，「違法達義」理念對市民守法意識的蠶食也是一個重要原因。自「佔中」以來，「公民抗命」和「違法達義」的理念廣泛流傳，不少缺乏思辨能力的人以為，只要是為了「崇高」的目標，違法和犯罪手段亦可以考慮。然而，法治最基本的要求是人人守法。若人人都為了自己心中的「正義」而違法，法治和秩序又從何談起？若沒有了秩序，社會只能回到「人人為敵」的原始狀態，只會離正義越來越遠。「反修例運動」暴露了香港法治脆弱的一面。捍衛法治、保障人權，要從矯正極端和偏頗的法治觀開始。任何人都不應為了政治目的，而曲解和濫用自然法學說。從根本上看，違法不能達義，也不能為香港爭取民主。鞏固和捍衛法治秩序，最起碼的要求便是遵從法律的指引。此時此刻，回歸法治乃是當務之急。

七、政治問題還是經濟問題？

「佔中」、「反修例運動」迫使人們正視和反思香港的問題。有人認為，動亂和暴亂的根源在於經濟，譬如土地問題、住房問題、壟斷問題、分配問題、階層流動性問題，一言以蔽之，來源於香港的「深層次矛盾」。也有人認為，暴亂的根源在於政治，譬如民主化停滯的問題、人心不歸的問題、國民教育和通識教育的問題、意識形態鬥爭的問題、恐中恐共的問題、外國勢力干預的問題。其實，爭論香港的問題是經濟問題還是政治問題，意義不大。因為一個社會可以既有經濟問題也有政治問題，並且在很多時候，經濟問題可以轉變為政治問題，政治問題之中又夾雜著經濟問題。香港之困局，並非某單一因素造成的；帶領香港走出困局，亦不可指望採取某一方面的具體措施就能辦到。解決香港的問題，需要多管齊下，在力所能及的情況下，看到一個問題，便嘗試解決一個問題。以「民生問題」解決「政治問題」是鴕鳥政策；「政治問題經濟解決」是一種無奈之舉，在短期內可能取得成效，但也可能令問題變得更糟。更為理想的做法是「政治問題政治解決，經濟問題經濟解決」。

八、重啟政改需要凝聚共識

「佔中」以來，民主幾乎成了香港社會的一塊「心病」。2015年政改闖關失敗令不少人傷心失望，但社會上仍然有非常強烈的民主訴求。重啟政改的呼聲從未斷絕。極端者甚至可以為了「民主」不要「麵包」。實事求是地說，「雙普選」是基本法設定的合情合理且合法的目標，但「根據香港的實際情況」和「循序漸進」也是香港政改必須遵循的原則。在「一國兩制」和基本法的框架下，中央掌握著香港政治改革的最終決定權，這意味著，香港沒有可能撇開中央而單方面實現民主化。應該看到，「8．31決定」並未封死香港的民主之路。倘若各方能夠放下爭執和成見，回到「8．31決定」上，香港政制仍然有可能前行。鑒於政改是一個有高度爭議性的問題，重啟政改必須選擇合適的時機，並且建立在廣泛的共識基礎之上，這既包括中央與香港社會之間的共識，也包括香港社會內部（建制派和民主派）的共識。如果各方面都認同，民主是一個值得追求的目標，那麼作為持份者的各方都應該相向而行，而非背道而馳。為重啟政改創造條件，各方都應放下「寸步不讓」的心態，泛民政黨和政治團體不能為反對而反對。有妥協，才可能有共識。

九、如何重建管治權威？

2019年6月開始的香港亂局已經持續了近半年，相信終會走向緩和和暫時沉寂，這並不是因為特區政府「平亂有方」。相反，種種錯誤和遲緩的決策令特區政府的管治權威在「反修例運動」中幾近蕩然無存。然而，香港的穩定和繁榮，離不開有效管治。「無政府主義」並不是也不可能是一個可行的選項。即是說，要令香港社會重返正軌，必須挽回市民對政府的信心，重建特區政府的管治權威。

那麼，特區政府要如何重建管治權威？起碼有以下幾點：一是問責。香港特區的問責機制雖然不算健全（這涉及香港政制的問題），但也不是完全缺失，特區政府應當充分利用現有的問責機制（如「高官問責制」）對官員問責，對香港市民負責。特區官員普遍規則意識很強，故一般不會違規犯罪，然而不稱職者卻確有其人。在應對「反修例運動」過程中，輿論認為就有直接涉事官員或表現進退失據，或決策有欠思量，或不敢面對問題挺身而出。應該有官員被問責。二是溝通與回應。溝通不暢和回應遲緩是「反修例風暴」高燒不退的重要原因，特區政府必須從這次管治危機中汲取教訓，保持與香港市民的密切直接溝通，並及時且有效地回應市民的訴求。三是反思和反省管治思維的錯誤。客觀而言，特區政府在「反修例運動」中作了不少錯誤的決策。要挽回香港市民對特區政府的信心，就必須反思和糾正過往的錯誤，尤其是，行政長官和主要官員須放下「公務員心態」，學會像政治家一樣決策，並對香港市民負責。四是全方位的改革措施。香港的各種深層次問題在「反修例運動」中暴露無遺，解決這些問題需要全方位的改革措施。當然，改革亦須建立在共識之上，特區政府可效仿歷史和域外的做法，邀請公眾就社會問題發表意見和提出建議，在對話與共識之中推動社會變革，解決香港的深層次問題。五是親民。政治任命官員深入基層既是職務性質要求，也是政治道德要求。親民不是作秀，不是握手照相和照本宣科宣讀賀信，應該當作決策過程集思廣益的一個必要環節，也是建立政府威信和贏得民心的措施之一。

十、「一國兩制」在香港的前路

「反修例運動」不僅動搖了香港市民對特區政府的信心，也動搖了社會各界對「一國兩制」的信心。悲觀主義者甚至宣佈，「一國兩制」在香港的實踐失敗了。但「一國兩制」不是一時的權宜之計，而是開天闢地的政治事業，也是要長期堅持的基本國策，因一時的挫折而宣佈「一國兩制」在香港失敗太過草率，顯得缺乏戰略定力和制度自信。即使在「反修例運動」中遭受考驗和衝擊，「一國兩制」依然是保持香港長期繁榮穩定的最佳制度安排和選擇。在現行憲制框架之下，「港獨」根本不是選項，實際上也是絕對不可能的。除少數「攬炒」論者外，絕大多數人都希望「一國兩制」在香港能夠成功。中央方面的表述也是要繼續堅持「一國兩制」。

誠然，各方面對「一國兩制」的不同解讀，令人對「一國兩制」在香港的前景感到憂慮。彌合這種理解上的分歧，需要回到「一國兩制」的歷史語境，牢記「一國兩制」的初衷，堅持基本法的立法原意，找到「一國」與「兩制」之間的最佳平衡點。

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為香港城市大學法律學院教授

編輯：潘麗麗

轉引自朱國斌教授《建構「一國兩制」憲制：在動態中達至平衡》一書的導言