文/朱國斌

從5月28日全國人大通過《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，到6月18日人大常委會法工委向人大常委會作關於《香港特別行政區維護國家安全法（草案）》的說明，再到6月28日起舉行的人大常委會會議，港區國安法在社會各界的關注下加速推進。中央「快刀斬亂麻」式的立法過程引發了香港社會部分人士對基本法下「一國兩制」前途的焦慮。雖然筆者撰文時港區國安法草案仍未有公開，但從法工委關於草案的說明來看，港區國安法仍然體現「一國兩制」，「兩制」在「一國」的框架下仍然有充分的空間。

國安立法原本屬中央立法事權

在等不到香港特區就基本法第23條「自行立法」下，中央直接制定港區國安法，這在不少人看來是削弱了香港特區的高度自治權。但維護國家安全，從根本而言，主要是中央的事權。草案說明指出，中央對有關國家安全事務負有根本責任，香港特區負有維護國家安全的憲制責任。國家安全涉及國防、外交、軍事、國際反恐等不屬於地方自治範圍內的事務，由中央政府主導和負責，這符合單一制或聯邦制下的垂直分權和分工的一般邏輯。中國2015年修訂的《國家安全法》亦明確中央負責制定和貫徹國家安全方針政策和法律法規，地方負責在本行政區內保證國家安全法律法規的遵守和執行。其中第40條第3款還特別要求「香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任」。基本法第23條委託香港特區「自行立法」維護國家安全。可惜，回歸23年來，香港特區一直未能夠履行其憲制責任。此時，中央鑑於情勢變更，直接出手制定港區國安法，這是行使了原本屬於中央的權力，履行了原本屬於中央的責任。從立法角度觀之，中央並沒有剝奪屬於香港特區的高度自治權。

執法主要倚賴本地機構

在港區國安法勢在必行的前提下，其執行主要倚賴本地立法、行政、司法機構，這可在極大程度上釋除了社會各界對「內地國安在香港執法」的憂慮。草案說明指出，香港特區設立維護國家安全委員會（「國安委」），負責香港特區維護國家安全事務，承擔維護國家安全的主要責任；國安委的成員為本地政府最主要官員，中央指派的國家安全事務顧問只負責提供諮詢意見。說明還明確，除「特定情形」外，香港特區對該法規定的犯罪案件行使管轄權；特區管轄危害國家安全犯罪案件的立案偵查、檢控、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用該法和香港特區本地法律。港區國安法基本上堅持了「屬地原則」，即於香港發生的危害國家安全的罪案，由本地執法人員根據本地法律偵查、檢控、審判和執行刑罰。這與立法伊始人們想像的在香港成立一個由內地國安人員組成的執法隊伍情形相去甚遠，是在目前情形下的一個對香港特區有利的安排，體現了中央對香港特區（起碼是政府官員）的足夠信任。當然，我們非常期待中央法律及時明確中央管轄的「特定情形」。

「兩制」仍有足夠空間

雖然有人不樂意見到中央在香港設立「維護國家安全公署」（「國安署」），但草案說明也明確了「駐港國家安全公署人員除須遵守全國性法律外，還應當遵守香港特別行政區法律」。這一保障非常重要，因為它明確了國安署並不是一個不受本地法律規管的法外機構。公署人員應當遵守本地法律，體現了中央在「一國」前提下對「兩制」的維護。草案說明在最後強調，國安署和國家有關機關（應該是國家安全部、檢察院和法院）在特定情形下對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權，旨在支持和加強香港特區維護國家安全執法工作和司法工作，避免可能出現或者導致出現香港基本法第18條第4款規定的緊急狀態的嚴重情形。就此而言，港區國安法有利於避免出現在緊急狀態下懸置「兩制」（雖然這是不少「攬炒」論者的目標）的狀態，在一定程度上可以起到防患於未然的作用。

也得指出，在港區國安法落地香港之時與之後，特區政府應該認真研究落實舉措，特別是要注重細節設計，善用「兩制」留下的寶貴空間。對司法權（法院）而言，特區政府應該最大限度地維護普通法制度和原則，和維持現有行之有效的司法制度。

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為香港城市大學法律學院教授

編輯：潘麗麗

來源：《明報》 2020年6月29日