文/陳偉

摘要：香港基本法中的緊急狀態條款，是非常態狀態下捍衛國家主權與領土完整、保障香港繁榮穩定的兜底性制度安排。第18條既授予了中央緊急權力，又嵌入了平時狀態、戰爭狀態對緊急狀態的限制。憲法與基本法中的緊急狀態條款是上位法與下位法、一般情況與特別情況的關係，後者應當接受前者的輻射與約束；基本法中的緊急狀態與緊急情況，是中央全面管治權與特區高度自治權的關係，前者要求中央領導特區，後者要求特區接受中央監督。緊急狀態的啟動必須同時滿足前提、原因和程度三個要件。在實施中，可嘗試填充、細化“人大決定—國務院執行”的基本程式，確定一般、中等和嚴重三個緊急級別與相應的緊急措施。未來應站在國家治理體系與治理能力現代化的高度，堅持在人大制度中統籌、優化國家緊急權力的運行。

一、問題的提出

2019年6月，香港特別行政區發生了“修例風波”。隨後香港多處發生了嚴重的暴力犯罪事件，一些人鼓吹“港獨”，包圍和衝擊中央政府駐港機構，肆意侮辱國旗、國徽，挑戰國家主權和“一國兩制”原則的底線。國務院港澳事務辦公室發言人逐步使用“惡劣行徑”“嚴重暴力犯罪”“極端暴力行為”“出現恐怖主義苗頭”“近乎恐怖主義行為”“帶有‘顏色革命’特徵”等表述，表達事態的嚴重性。習近平同志指出：“止暴制亂、恢復秩序是香港當前最緊迫的任務。”在香港特區政府依法止暴制亂最困難時，中央是否派出駐港部隊並啟動緊急狀態，是社會密切關注的焦點。

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第18條第4款規定了香港進入緊急狀態的條件、啟動程式和實施主體，為實施緊急狀態奠定了法治基礎。但是，中央至今未曾宣佈過香港進入緊急狀態，全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）也沒有對《香港基本法》第18條進行過解釋，因此社會各界對緊急狀態條款的內涵理解不一。當前，《香港基本法》頒佈已滿30年，“一國兩制”實踐也步入了五十年不變的中期，應當不斷提升對“一國兩制”實踐的規律性認識，黨的十九屆四中全會要求“完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制”，這包括探究緊急狀態條款的規範內涵和實施機制。本文將梳理《香港基本法》緊急狀態條款的立法目的、形成過程和體系位置，著重分析憲法與基本法上緊急狀態條款的關係、基本法上緊急狀態與緊急情況的關係，嘗試從緊急狀態的實施主體與許可權、啟動程式與具體執行等角度，建構緊急狀態條款的實施機制。

二、緊急狀態條款的形成

（一）緊急狀態條款的立法目的

《香港基本法》設置緊急狀態條款，從屬於國家設立特別行政區、制定特別行政區基本法的目的。“香港基本法的制定是以中國對香港恢復行使主權為背景的，從而在基本法中格外突出強調國家主權和國家意識。”早在1982年修改《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）時，彭真同志在《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》中針對第31條指出：“在維護國家的主權、統一和領土完整的原則方面，我們是決不含糊的。同時，在具體政策、措施方面，我們又有很大的靈活性，充分照顧台灣地方的現實情況和台灣人民以及各方面人士的意願。這是我們處理這類問題的基本立場。”“這類問題”指的是處理與台灣、香港、澳門相關的和平統一問題。參與1982年修憲的肖蔚雲先生曾指出：“為了維護國家的統一和領土完整，憲法規定在必要時設立特別行政區，作為一級地方政權，說明憲法堅持國家統一和主權原則。”由此可知，《香港基本法》的核心要義是堅持和保障“一個國家、兩種制度”，“維護國家的主權、統一和領土完整”與“保持香港的繁榮穩定”是貫穿《香港基本法》所有條款的主線。制定《香港基本法》的目的必然能夠覆蓋設置緊急狀態條款的初衷。

在起草過程中，鄧小平同志曾強調：“如果香港發生了危害到國家根本利益的事，或者出現損害香港自己的根本利益的事情，那時北京能不過問嗎？如果中央把什麼權力都放棄了，就可能出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。”他還曾指出香港駐軍的重要作用：“中國有權在香港駐軍……除了在香港駐軍外，中國還有什麼能體現對香港行使主權呢？在香港駐軍還有一個作用，可以防止動亂。那些想搞動亂的人，知道香港有中國軍隊，他就要考慮。即使有了動亂，也能及時解決。”由此可見，《香港基本法》緊急狀態條款是維護國家主權的體現，是中央行使全面管治權的重要載體。該條款旗幟鮮明地反對危及國家統一或安全的動亂，明確了中央啟動緊急狀態的程式、可以行使的緊急權力，旨在為非常態狀態下捍衛國家主權和領土完整、保障香港繁榮穩定奠定法治基礎。

（二）緊急狀態條款的形成過程

自1985年7月起至1990年2月止，中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會（以下簡稱“香港基本法起草委員會”）一直負責《香港基本法》（草案）的起草工作。在第五全體會議上，香港基本法起草委員會首次在草案文本中規定緊急制度，即第7條第4款規定：“除緊急情況外，國務院在發佈上述指令前，均事先徵詢香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見。”在第八次全體會中，香港基本法起草委員會對“緊急情況”作了更為詳細的規定，將這一款修改為：“全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區不能控制的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。”經過了8個月公開徵求意見，香港基本法起草委員會結合各界人士的意見將前述條款“香港特別行政區不能控制的動亂”改為“香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂”，該條款相應地修改為：“全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。”第七屆全國人大第三次會議於1990年4月4日表決通過了《香港基本法》，緊急狀態條款由此正式確定。

由上述立法過程可知，立法者對基本法緊急狀態制度的認識逐步加深。這不僅表現在由“緊急情況”到“緊急狀態”這一用語的轉變，還表現在增加了緊急狀態的啟動原因和緊急程度上：先要求滿足“香港特別行政區不能控制的動亂”方可啟動緊急狀態，後來又增加了“危及國家統一或安全”的條件。草案若干稿到正式文本的這些變化，充分表明立法者十分謹慎地建構基本法緊急狀態制度，既要保證中央能夠有效行使緊急權力，又為特區自行處理有關緊急情況留有充足法治空間。

（三）緊急狀態條款在第18條中的位置

《香港基本法》緊急狀態條款是第18條第4款中的部分內容，準確理解緊急狀態條款的規範內涵，必須重視該條款在第18條中的體系位置：既要關注第4款與該條第1、2、3款的關係，又要關注第4款內部緊急狀態與戰爭狀態的關係。

《香港基本法》第18條試圖解決的主要問題是“一國的主權和兩制法律秩序的銜接問題”，即“如何通過法律框架的合理安排使必要的全國性法律在特別行政區得到實施。”該條第1款從一般意義上明確了在特區實行的法律體系，第2款承接第1款的內容，規定內地的法律絕大部分不在香港實施，是對第1款的補充。第2款設置“基本法附件三”，可以進一步加強香港的法治，“保證內地和香港特別行政區各自適用不用法系的法律，從而避免內地的法律和香港的普通法因同時都適用於香港特區而導致相互矛盾的衝突。”從與第2款的關係來看，第3款是第2款的具體化，詳細規定了全國人大常委會增減附件三中全國性法律的種類和程式；第4款則是第2款的特殊情況，因為“第2款的規定是關於全國性法律在香港特區實施的一般性規定，而第4款的規定則是關於全國性法律在香港特區實施的特殊性規定，第4款相對於第2款來說，是個‘但書’。”第4款與第3款緊密相鄰，通過對比兩者可以發現重要區別：（1）從實施的時間上看，第3款是長期實施，第4款是臨時實施。（2）從實施的程式上看，第3款明確要求全國人大常委會在作決定前，應當徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會（以下簡稱“香港基本法委員會”）和香港特區政府的意見，第4款卻沒有這個前置程式，這說明第4款要求全國人大常委會審時度勢、迅速作出決策判斷，避免因徵詢等前置程式耽誤時機，影響決定效率。

第4款並列設置了戰爭狀態和緊急狀態，這說明立法者把戰爭狀態與緊急狀態當作兩種不同的非常狀態。兩者的差異主要體現在以下方面：（1）在國家安全受到威脅的程度上，“戰爭狀態當然對應國家安全的威脅程度要更高，緊急狀態比戰爭狀態對國家安全的威脅程度要差一些。”（2）在對平時秩序的影響上，戰爭狀態對平時秩序的破壞力更大，對公民基本權利的限制也更為嚴苛。（3）在執行主體與設備上，國家必然會在戰爭中調用軍隊，因為“軍隊的存在是應戰爭所需，軍隊的任務以國防為主要目的，其傳統角色與主要功能在於進行戰爭。”軍隊在戰爭中也必然選擇具有殺傷性、致命性武器裝備，旨在迅速有效消滅敵人。國家在緊急狀態中可能會調用員警或者軍隊，使用非致命性武器裝備來震懾和驅離動亂分子，旨在迅速消除危機、恢復正常秩序。（4）在啟動程式上看，決定宣佈戰爭狀態的條件和程式更為簡便，決定進入緊急狀態的程式相對複雜，限制性要求更多。

三、兩組緊急制度的具體比較

（一）基本法與憲法中的緊急狀態

本文認為，討論緊急制度和緊急權力，必須回到憲法的框架內，這是因為“在法治國家中，國家緊急權應以憲法作為其行使職權的界限。沒有國家緊急權可以存在於憲法之外，且國家理性也不得獨立於憲法之外。”我國憲法序言最後一個自然段強調憲法是國家的根本法、具有最高的法律效力，一切國家機關（當然包括行使緊急權力的機關）“都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”

1.兩者首先是上位法與下位法關係

如果細究緊急狀態條款的發生史，可能會提出這樣的問題：《香港基本法》制定於1990年、實施於1997年，現行《憲法》在2004年修改後才有“緊急狀態”的表述，基本法緊急狀態條款早於憲法緊急狀態條款，如何看待這種時間差距呢？本文認為，發生史的順序並不能否定根本法與法律、上位法與下位法的基本關係。1982年《憲法》在頒行時就已經規定了戒嚴制度，經過2004年第26、27、29條憲法修正案，“戒嚴”已轉化為“緊急狀態”；《香港基本法》第18條第4款中的緊急狀態制度，實際上是《憲法》戒嚴制度在特區的特殊化。《憲法》不僅是《香港基本法》的制定依據，還始終是《香港基本法》的高級法、上位法和根本法，在完成了將“戒嚴”改為“緊急狀態”之後，《憲法》上的緊急狀態制度繼續成為《香港基本法》緊急狀態制度的高級法、上位法與根本法依據，前者與後者之間不僅是一般與特別的關係，更是約束、輻射與被約束、被輻射的關係，後者的規範內涵應當積極向前者的新規定靠近、調整。

2.兩者是一般情況與特別情況的關係

首先，兩者的實施範圍和啟動原因不同。《憲法》中的緊急狀態可以在“全國”或者“省、自治區、直轄市”或者“省、自治區、直轄市的範圍內部分地區”實施，而《香港基本法》中的緊急狀態只能在香港特區內實施。我國《憲法》將緊急狀態分散規定於第67條、第80條、第89條這三個條款中，制度的內涵與外延更為寬廣。具體而言，進入緊急狀態的原因不僅包括“危及國家統一或安全的動亂”，還包括“人民生命財產安全、公共安全或者生態環境受到特別重大突發事件的極端嚴重社會危害或者威脅”。2004年修憲時，全國人大將“戒嚴”改為“緊急狀態”，這使得我國“‘緊急狀態’包括‘戒嚴’又不限於‘戒嚴’，適用範圍更寬，既便於應對各種緊急狀態，也同國際上通行的做法相一致。”

其次，兩者實施的全國性法律不同。在《憲法》緊急狀態條款框架下，可實施的全國性法律的範圍更為廣泛，包括《戒嚴法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《突發事件應對法》等等，除此之外，其他全國性法律中涉及緊急狀態的條款也可能被啟動。在《香港基本法》緊急狀態條款框架下，可以在香港特區實施的有關全國性法律範圍相對狹窄，有關全國性法律，“是指同緊急狀態有關的全國性法律，無關的全國性法律當然不會因緊急狀態而在香港特別行政區實施。”申言之，“有關全國性法律”必須與緊急狀態而不是平時狀態或者戰爭狀態相對應，從屬並服務於緊急狀態。究竟哪些屬於“有關的全國性法律”呢？現階段可以大致確定的是“與非常狀態有關的法律，如關於戒嚴、物資管制、人力動員、防空防化等有關法律。”

（二）基本法中的緊急狀態與緊急情況

《香港基本法》中與“緊急”相關的規定共有3處：（1）緊急狀態，位於“第二章中央和香港特別行政區的關係”第18條第4款，賦予中央啟動和實施緊急狀態的權力；（2）緊急情況，位於“第四章政治體制 第一節行政長官”第56條第2款，賦予行政長官在緊急情況下採取措施的權力；（3）緊急會議，位於“第四章政治體制 第三節立法機關”第72條，賦予立法會主席應行政長官的要求召開緊急會議的權力。由此可見，《香港基本法》賦予特區享有處理緊急情況的權力。

1.兩種緊急權力的來源不同

特區處理緊急情況的權力來自何處？是香港特區固有的權力，還是香港特區與中央共有的權力，還是中央授予香港特區的權力？本文認為，第三種解釋是正確的。中國是一個單一制國家，“緊急權力存在並專屬於國家、專屬於中央，這是統一國家的突出特徵和典型標誌。”“但這種統一性又必須嵌入地方因素，國家緊急權力離不開地方的支撐。為了體現高度自治原則，中央通過《香港基本法》授權部分緊急權力，香港享有可以自己實施緊急情況的權力。“緊急狀態”與“緊急情況”最大的區別在於，前者屬於中央全面管制權的內容，後者屬於特區高度自治區的範圍。結合《香港基本法》緊急狀態條款可知，“如由於嚴重的自然災害、經濟危機或其他社會問題而在香港特別行政區引起騷亂或動亂，只要沒有危及國家的統一或安全，也沒有達到香港特別行政區政府不能控制的程度，都應由香港特別行政區政府自己來解決。”這兩種緊急制度的實施，不存在法定的先後順序、互相不是對方的啟動前提，不論香港特首是否已經宣佈香港進入緊急狀態，中央始終可以決定並宣佈香港進入緊急狀態。

2.兩種緊急措施的執行依據不同

權力屬性不同決定了行使職權的依據不同（詳見表1:有關機構行使法定職權的依據）。在處理中央與地方的關係時，全國性法律的效力覆蓋全國，是中央國家機關和地方機關行使職權的依據；地方性立法的效力只覆蓋本地，是地方機關行使職權的依據，不能約束中央。因此，中央實施《香港基本法》第18條中的緊急狀態制度，應當執行《憲法》《香港基本法》和列入基本法附件三的全國法性法律、中央人民政府發佈命令在香港特區實施的有關全國性法律，所有的香港本地法都不是中央行使法定職權的依據，不能約束中央國家機關，香港法院也不能依據香港本地法對中央採取的緊急措施進行司法復核。那麼，香港法院能否依據《香港基本法》對中央在緊急狀態中所採取的措施進行司法復核呢？答案同樣是否定的，因為中央在香港特區實施緊急狀態屬於國家行為，不屬於香港特區高度自治權的範圍，香港法院無權審查這類行為。

表1:有關機構行使法定職權的依據

香港特區實施緊急情況的法律依據包括《香港基本法》、《香港基本法》第8條規定的香港原有法律和香港特區立法機關制定的法律。在1997年回歸之前，香港本地法存在緊急狀態制度；在1997年以後，全國人大常委會和香港立法會根據《香港基本法》第8條的規定，在剔除、修改與基本法相抵觸的內容之後，香港本地法中的緊急制度得以保留，這些制度分散在《緊急情況規例條例》和《香港人權法案條例》等本地法中。

3.中央與香港特區的具體關係不同

在中央實施緊急狀態時，中央與香港特區是領導與被領導的關係。因為“屬於國家主權和整體利益範疇的事務，由中央管理，香港特別行政區必須服從中央的領導。就這一類事務而言，中央和香港特別行政區是領導和被領導的關係。”維護國家安全是香港特區根據《香港基本法》必須履行的憲制責任，也是香港行政立法司法機關和所有香港居民的共同責任。在《香港基本法》第18條的緊急狀態實施過程中，橫向的權力向行政權集中、縱向的權力向中央集中，此時全面管治權優先於高度自治權，中央是緊急狀態的決定和實施主體，特首以及特區政府立法司法機關均應當執行緊急狀態制度下的全國性法律，協助中央實施緊急措施、落實中央的決定和命令。

在特區實施緊急情況時，中央與香港特區是監督與被監督的關係。因為“國家對香港特別行政區行使主權，不單表現為在某些主權範圍內的事務由中央管理，還表現在中央對香港特別行政區實行高度自治有監督權。”在香港特區自行實施《香港基本法》緊急情況制度時，特區政府所採取的緊急措施既要接受立法機關和司法機關的監督，也要接受中央的監督。此時，特區有義務向中央報告緊急情況的實施狀況，是否涉及中央與特區的關係、中央全面管治權，是否需要中央或者內地其他地區給予協助等內容。

四、緊急狀態的實施主體與許可權

（一）全國人大常委會與中央人民政府的許可權

《香港基本法》第18條第4款明確規定了中央在啟動緊急狀態中的許可權，包括兩個最為關鍵性的權力：啟動緊急狀態的權力、採取緊急措施的權力。具體而言，全國人大常委會享有的權力包括：（1）最終判斷權，即判斷香港特區是否發生了危及國家統一或安全的動亂、香港特區政府是否無法控制這些動亂；（2）決定權，決定是否進入、中止、終結緊急狀態；（3）命令與監督權，命令中央人民政府依法採取有效緊急措施平息動亂，要求中央人民政府保障香港居民必要的基本權利，對中央人民政府的緊急措施進行監督，等等。

中央人民政府享有的權力包括：（1）向全國人大常委會提出決定進入、中止和終結緊急狀態的要求；（2）確定因緊急狀態需要在特區實施的有關全國性法律的範圍；（3）確定緊急級別、發佈執行命令、領導具體緊急措施的執行，等等。

（二）其他主體的許可權

本文認為，作為支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，人民代表大會制度完全經得起緊急狀態的檢驗，因此所有緊急行為都應當在人大制度的框架下展開。“作為會議型的國家機關，全國人大常委會職權行使的方式就是開會，而會議必須按照法定的程式進行。”相應的，全國人大常委會針對香港局勢作出進入緊急狀態的決定，也須遵守開會和發佈決定的相關程式性規定。這裏需要考慮其他國家機關對人大決定（草案）的提請、人大代表與人大及其常委會的關係、人大常委會工作機構與常委會的關係。

在啟動香港緊急狀態的過程中，國家主席、香港特別行政區行政長官（以下簡稱“香港特首”）、香港特區政府立法司法機關、香港基本法委員會、香港特別行政區全國人民代表大會代表（以下簡稱“港區人大代表”）等主體均應當在人民代表大會制度的框架下承擔相應的法定職責。具體而言，國家主席作為我國國家元首，對內對外代表國家，應當享有向全國人大常委會提出決定進入、中止和終結緊急狀態的要求；全國人大常委會作出決定進入緊急狀態後，應當先由國家主席宣佈香港特區進入緊急狀態，然後再由中央人民政府採取具體緊急措施。在香港特區層面，香港特首應當承擔重要職責。“從香港基本法的內容上看，香港政治體制也應當表述為‘行政長官制’，行政長官具有較高的政治地位，是處理中央和特區關係的重要聯繫人。”本文認為，香港特首理應有權向全國人大常委會提出決定進入、中止和終結緊急狀態的建議，香港行政立法司法機關應當積極協助特首履行前述職責。香港基本法委員會和港區人大代表應當如實向全國人大常委會報告特區動亂情況的，為全國人大常委會決策提供參考。

五、緊急狀態的啟動程式與實施

（一）緊急狀態的啟動

1.啟動要件

啟動緊急狀態是一項非常嚴格、慎重的決定。根據《香港基本法》第18條第4款的規定，緊急狀態的啟動必須同時滿足三個實質性要件：（1）前提要件，即當時沒有發生戰爭，全國人大常委會沒有通過關於戰爭狀態的決定；（2）原因要件，即“香港特別行政區內發生危及國家統一或安全的動亂”；（3）程度要件，這些動亂達到了“香港特別行政區政府不能控制”的程度。在這三個實體要件中，判斷是否滿足前提要件最為容易，是否滿足原因要件和程度要件更為複雜。

原因要件又可以分為兩種情況，即“危及國家統一的動亂”與“危及國家安全的動亂”。習近平同志指出：“任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。”這三條底線為我們準確理解“危及國家統一或安全”指明了方向。首先，“危及”一詞表示足以存在這種危險，並不要求這種危險已經實現。其次，“危及國家統一”主要是指危害國家主權和領土完整。如果香港特區內部發生了足以分裂國家、謀求香港獨立、香港加入其他國家、其他國家介入分裂香港的動亂時，即屬於“危及國家統一”。再者 ，“危及國家安全”主要是指在香港特區內否定中央權力、否定《香港基本法》效力，可能導致中央無法行使全面管治權、可能導致“一國兩制”和《香港基本法》失效的情況。維護國家安全是中央與香港特區都必須承擔的職責。中央與香港特區任何一方處於癱瘓、被顛覆、均不能有效行使職責的狀態，必然無法維護國家安全。因此，如果香港境內的動亂足以威脅、顛覆或者癱瘓中央履行國防、外交和其他不屬於香港自治範圍內的權力時，就屬於“危及國家安全的動亂”。《香港基本法》第14條第2款賦予了香港特區維持社會治安的權力，如果香港境內的動亂足以威脅香港特區政府維持社會治安的權力，例如致使香港特區政府立法或司法機關可能處於癱瘓、停滯、無法保全機構及其工作人員時，《香港基本法》的秩序即遭受破壞，此時也屬於“危及國家安全的動亂”。

程度要件是緊急狀態條款得以正式啟動的最後一個條件。程度要件確定了全國人大常委會與香港特區在處理緊急事務上的基本關係。香港特區政府是維護香港社會治安的第一責任人，“特區政府不能控制”的內在前提是，特區政府必須首先採取措施努力控制動亂。在處理動亂的先後順序上，鄧小平同志曾指出：“干預首先是香港行政機構要干預，並不一定要大陸的駐軍出動。只有發生動亂、大動亂，駐軍才會出動。”在特區自己干預的過程中，特區政府對自己是否能夠控制住動亂，“可以做出事實判斷，但最終判斷權在於全國人大常委會”“該條體現了對特別行政區政府判斷權的尊重，也包括著對全國人大常委會的決定權的尊重。”

2.啟動程式

《香港基本法》對啟動緊急狀態的程式作出了基本的規定：第一步，全國人大常委會決定香港特區進入緊急狀態；第二步，中央人民政府將有關全國性法律在香港特區實施，即“人大決定+國務院執行”。本文認為，為了更加具體、明確緊急狀態的啟動過程，使得啟動程式更具有可操作性，可以在這個基本框架下建構若干機制。

首先，設置預警和銜接機制。需要對已經出現的暴力違法犯罪事件、恐怖主義事件、“顏色革命”等進行評估和預警，判斷是否會演變為“危害國家統一或安全的動亂”、判斷是否會升級為“香港特區政府不能控制的動亂”。中央人民政府與香港特區政府是評估和預警階段的首要責任人，香港基本法委員會和港區全國人大代表可以參與討論、提供諮詢意見。

其次，分析進入緊急狀態的必要性。國家主席、中央人民政府或者香港特首在向全國人大常委會提出決定進入緊急狀態的要求或者建議時，應當提交進入緊急狀態的必要性分析報告，論證當前不進入緊急狀態就無法有效控制動亂的基本情況。如果全國人大常委會自行啟動緊急狀態，可以請全國人大有關專門委員會、特定問題調查委員會、香港基本法委員會均可協助完成必要性分析，以供決策使用。

再者，全國人大常委會作出進入緊急狀態的決定。該決定應當載明以下內容：（1）進入緊急狀態的原因和必要性；（2）授權中央人民政府行使緊急權力的範圍；（3）緊急狀態的實施期限和延長條件；（4）香港特首與香港行政立法司法機關的基本職責和義務；（5）《香港基本法》居民基本權利中可以克減、限制或者中止的權利清單；（6）香港居民獲得權利救濟的途徑，等等。明確上述內容，是堅持人大制度和依法行使緊急權力的重要體現，全國人大及其常委會“在任何時候都可以自由地廢除或者限制它所授予的那些權力，而且還可以在緊急狀態結束後確認或者廢除政府在緊急狀態期間發佈的任何措施，並且有權向那些為了普遍利益而被迫服從這種非常權力的人提供補償。”此外，緊急狀態的啟動權與中止權和終結權是一致的，全國人大常委會有權基於實際判斷，在必要時決定中止或者終結緊急狀態。

最後，香港特區緊急狀態的正式啟動始於國家主席的宣佈。這個宣佈程式具有重要的法律意義，一旦宣佈進入緊急狀態，“就意味著政府正式啟動緊急狀態制度，政府從宣佈緊急狀態之時起就可以行使緊急狀態法所賦予的緊急權力，公民憲法和法律權利可能就會因政府宣佈緊急狀態而受到限制。”

（二）緊急狀態的實施

在進入緊急狀態之後，中央人民政府應當結合動亂的原因、程度和範圍，儘快劃分緊急級別、確定緊急措施的強度和種類，這有利於確保緊急權力與緊急程度相匹配，是堅持實事求是、比例原則的應有之義。緊急狀態的具體職責“可以被總結為一句簡單的格言：結束危機、恢復常態。”因此，中央人民政府所採取的全部緊急措施都應當服務於這樣的目的：儘快平定動亂、儘快恢復秩序，盡最大可能保護香港居民的基本權利、保障香港特區的繁榮與穩定。

中央人民政府可以將緊急狀態劃分為一般、中等和嚴重三個層次。一般緊急狀態的背景是，動亂嚴重威脅香港特區政府立法司法機關的正常運轉，導致交通、醫院等民生場所處於基本停滯、癱瘓的狀態，需要有重點地恢復秩序。中等緊急狀態的背景是，香港境內大部分公共場所和公共區域的秩序發生嚴重混亂，《香港基本法》中居民的基本權利受到嚴重威脅。嚴重緊急狀態的背景是，香港特區的動亂即將或者已經波及內地和國家政權，或者香港境內已經出現境外敵對勢力的直接干預。

緊急程度決定了緊急措施的強度和種類（詳見表2:緊急狀態與緊急措施一覽表）。在一般緊急狀態下，中央人民政府可不實施其他全國性法律，僅依據《香港基本法》和《香港駐軍法》命令香港特區政府採取必要措施，對香港個別場所進行警戒，努力實現這些場所的正常秩序。在中等緊急狀態下，中央人民政府發佈命令將有關全國法律在香港特區實施，中央領導機構親自指揮駐港部隊、進入香港的武裝員警部隊和人民解放軍其他部隊對香港部分地區或者香港全境採取緊急措施，對秩序混亂的地區和場所進行清場。在嚴重緊急狀態下，中央人民政府根據有關全國性法律的規定，採取緊急且必要對措施，對香港全境進行封鎖、戒嚴。

表2:緊急狀態與緊急措施一覽表

六、餘論

《香港基本法》頒佈至今已有30年，緊急狀態條款一直處於“備而不用”的狀態。“備而不用”不等於“不准備使用”和“永遠不用”，“備而不用”的作用在於威懾預謀危及國家統一或安全的行為，保障“一國兩制”行穩致遠。能否依法、高效制止動亂、充分維護香港居民基本權利、保障香港社會繁榮與穩定，既是檢驗緊急狀態實施機制的重要標準，更是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的重要考驗。

國家將來可以從三個方面深入完善《香港基本法》緊急狀態條款的實施機制。第一，以《憲法》“人權條款”統籌保障《香港基本法》中的基本權利。緊急權力應當接受“人權條款”價值的輻射和約束。用“人權條款”統合在緊急狀態中對居民基本權利的保護，盡最大可能減少對基本權利的侵害，探索建立緊急狀態下“不可克減”的權利清單。第二，推動制定“《緊急狀態法》”。可先制定“《中華人民共和國香港特別行政區緊急狀態法》”，探索確定緊急狀態下“有關全國性法律”的目錄，為完善憲法上的緊急狀態制度積累經驗，進而推動制定“《中華人民共和國緊急狀態法》”，完成對權力機關制定緊急狀態法的憲法委託，統籌、整合全國範圍（包括香港、澳門特區在內）的緊急狀態制度。第三，堅持人民代表大會制度和民主集中制原則，調整權力機關的組織、結構。全國人大及其常委會應當積極調整會期、組織、結構、程式和人員，提升開會及討論的效率，確保決策的科學性與準確性相統一，不斷跟進對緊急狀態執行機關的授權與監督，充分實現國家治理的效能。

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(文章觀點僅代表作者本人）

作者為北京大學法學院憲法學與行政法學博士研究生

編輯：嚴駿