文/朱國斌

《紫荊論壇》專稿｜轉載請註明出處

2019年9月11日，國家主席習近平在人民大會堂會見新當選並獲中央人民政府任命的澳門特別行政區第五任行政長官賀一誠時表示，澳門回歸祖國20年來，向世界展示了具有澳門特色的「一國兩制」成功實踐。在社會各界總結澳門實踐「一國兩制」的成功經驗之時，香港卻深陷長達數月的社會動亂難以自拔。澳門居民的笑逐顏開，與香港居民的愁容滿面，形成鮮明對比。同為「一國兩制」之下的特別行政區，香港與澳門在「一國兩制」的實踐上存在明顯的不同步。客觀而言，一方面，澳門回歸以來的成就有目共睹，香港回歸後每次邁步都步履維艱；另一方面，香港與澳門的具體社會情況存在很大的差異，要求一方看齊或效仿另一方似乎也不實際。但是，在當下時節，總結澳門實踐「一國兩制」的成功經驗，對比港澳特區在「一國兩制」實踐的現象上和實質上的差異，不是為了「揚澳抑港」，而是希冀香港能從澳門的成功經驗中獲得啟示，對照以查找差距，並揚長避短，為暫時陷入困局的香港尋找解決方案。

「一國兩制」實踐：澳門的成功

「一國兩制」在澳門的實踐是成功的。若僅從憲制與法律角度觀之，大體可歸結為以下七大方面：

其一，澳門特區能夠有力落實《澳門基本法》，各有關方面嚴格按照《澳門基本法》辦事。《澳門基本法》是澳門特區的憲制性法律，它明確了澳門特區的憲制性地位，厘定了中央與澳門特區的關係，規定了澳門居民的權利與義務，劃定了澳門特區內部權力關係，是澳門回歸祖國後保持繁榮穩定的根本保障。回歸之後，澳門特區政府能夠忠實地貫徹落實《澳門基本法》，為澳門特區的長期繁榮穩定奠定了堅實的基礎。

澳門回歸祖國20年來，向世界展示了具有澳門特色的「一國兩制」成功實踐。圖為中國郵政發行的《澳門回歸祖國二十周年》紀念郵票

其二，行政主導名副其實，行政長官有權有為。《澳門基本法》為澳門特區確定了行政主導的政治體制，給以行政長官為首的行政機關配置了廣泛的行政權力，期待行政機關積極作為、有效施政。特別重要的是，這種政治體制得到澳門特區權力機關的普遍認可和積極配合踐行。立法會對其自身的定位符合《澳門基本法》的預期：既要維護行政主導體制，全力配合政府高效施政，又要對政府行為進行必不可少的監督和制約，防止出現行政權力的偏差和濫用。

其三，澳門法院秉持司法謙抑態度，充分尊重行政權與立法權及其行使。《澳門基本法》規定，澳門特區法院行使審判權，法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。回歸以後，澳門特區法院在獨立行使審判權的同時，謹守權力界限，秉持司法謙抑原則，充分尊重行政與立法機關的權力，不在政治上挑戰行政長官的權威。澳門特區終審法院明確，只有在行政機關作出的決定，以不可容忍的方式違反適度原則的情況下，法院才審查行政當局是否遵守該原則。

其四，中央在澳門特區有著顯著的存在，且得到澳門各界的充分尊重和信任。澳門回歸以來，中央支持行政長官和特區政府依法施政，支持和協助澳門展開對外交往，積極協助澳門特區維持治安和救助災害，支持澳門融入國家發展大局。62017年8月23日，應時任澳門特區行政長官崔世安的請求，駐澳解放軍在中央人民政府的批准下，協助澳門特區政府救助颱風「天鴿」帶來的重大災害。如果沒有澳門各界對中央的信任，這很難做到。

其五，澳門特區憲制成功轉型，澳門法院在裁判時積極援用《憲法》，客觀上確立了憲法在特區的權威。澳門回歸祖國標誌著一次憲制和法制轉型，即由葡萄牙治下的「殖民地」憲制轉變為中國治下的特別行政區憲制。回歸後，《憲法》與《澳門基本法》共同構成澳門特區的憲制性基礎。《憲法》作為《澳門基本法》的上位法的地位得到澳門法院的承認，澳門法院在司法裁判中適時援引《憲法》，明確和維護澳門特別行政區是「中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域」的地位。

澳門居民的國家認同感是「一國兩制」和《澳門基本法》全面正確實施的重要支撐與保障。圖為2019年12月6日晚，「澳門回歸祖國20周年學界青年大匯演」在澳門舉行，來自澳門等地的超過500名青年學生參與演出

其六，澳門特區積極履行國家安全立法的憲法義務，維護國家的主權、安全和發展利益。根據《澳門基本法》第23條，澳門特區應自行立法禁止7種危害國家安全的行為。2009年1月6日，澳門特區立法會通過《維護國家安全法》。此外，澳門還於2018年9月3日成立維護國家安全委員會，積極履行特區維護國家安全的憲制責任。澳門的命運與國家緊密相連，維護國家安全即是維護澳門的穩定、繁榮和發展。

其七，澳門特區的國民教育成功，澳門居民的國家認同感強烈。回歸以來，特區政府十分重視居民的國民教育，在中小學課本中融入近代以來國家取得卓越成就的內容，令到澳門中小學生領略國家發展歷程並為作為中國人感到自豪。民調顯示，近八成中學生對「我是中國人」表示認同。澳門居民的國家認同感是「一國兩制」和《澳門基本法》全面正確實施的重要支撐與保障。

「一國兩制」實踐：香港的失落

反觀香港則是另外一番景象。2014年發生的「佔領中環」運動讓香港社會遭到失控社會運動的破壞。自2019年6月爆發「修例風波」以來，香港社會秩序全面失控，公共安全面臨嚴峻挑戰，法治受到衝擊與破壞，往昔繁華的街道硝煙四起，政府和警署成為攻擊對象，政見不同者被惡意傷害，各種「裝修」、「私了」事件頻繁發生，居民的自由和安全失去保障，經濟也進入技術性衰退，旅遊和餐飲等行業陷入蕭條或困境。一時間，「東方明珠」的風采不再，「香港已死」論調甚至開始傳遍開來。

對此，我們反思「一國兩制」在香港的挫折和失落，可以歸因為七個因素：

其一，法治觀念在「泛政治化」過程中逐步被扭曲變形，人們守法意識被沖淡甚至動搖。法治是香港的一張名片，也是港人引以為傲的核心價值。但是自2014年「佔領中環」以來，「公民抗命」和「違法達義」等似是而非的法治觀念甚囂塵上，香港居民的守法意識逐漸被侵蝕和蠶食。在「修例風波」中，走上街頭的大中學生，無一不是被灌輸了「違法達義」和「勇武抗暴」等極端錯誤的想法，以違法甚至是犯罪的方式去踐行他們認為的「正義」，並達致所謂「光復香港，時代革命」。正是這種扭曲的法治觀與民主觀的氾濫，令一向以法治著稱的香港，一步一步走向「無法無天」的混亂境地。

其二，行政主導有名無實，實權長官淪為弱勢特首。《香港基本法》為香港設定了以行政為主導的政治體制，但是由於相應制度安排未能配套和泛民勢力在立法會內外的日趨壯大，這種政治體制並未得到立法機關的充分尊重和社會認同。回歸以來，行政與立法的關係始終處於僵持和糾鬥狀態。反對派議員認定「立法會的主要職能是監察政府」，為了「監察政府」，他們動輒「拉布」，不惜製造「流會」，以拖延甚至拖垮特區政府的法案、阻擾政府施政。以近期的事件為例，在反對派議員的「杯葛」之下，行政長官甚至無法按照「憲制慣例」完成在立法會宣讀施政報告。行政主導的有名無實或曰名存實亡，導致大量社會、經濟、民生問題得不到及時關注和解決。

其三，法院取態司法積極主義或曰能動主義，著力制衡政府，司法覆核有被放任濫用之勢。在回歸後的很長一段時間裡，香港法院（尤其是高等法院和終審法院）秉持司法積極主義，降低門檻接受對特區立法和行政行為提出的廣義司法覆核請求，客觀上形成對特區政府的有力掣肘機制。進入馬道立（終審法院首席法官）時代後，終審法院似有檢討先前的司法積極主義態度，事實上對行政權和立法權給予一定程度的謙抑或尊讓，但是這種司法立場也僅是力求達成某種權力關係的新平衡，而非西方國家法院普遍實踐的那種司法謙抑主義。在司法獨立的權力架構下，我們看到不少市民利用司法覆核，挑戰特區政府的決策，如領匯案、皇后碼頭案、港珠澳大橋案、「一地兩檢」案。

其四，中央在香港始終退居或被壓制在第二線，但仍經常被批評為「西環治港」。香港社會普遍對中央的權力存在一種防範和抵禦心理，重「兩制」輕「一國」。一方面希望中央政府制定有利於香港的傾斜性政策，另一方面寄望內地與香港始終「井水不犯河水」。出於對香港民情的體察，中央堅持「港人治港」和高度自治，但即使如此，中聯辦正常履行職責，支持特區政府和香港居民的表態和行為，仍被反對派無端指責為「西環治港」和「干預特區高度自治」。

其五，《憲法》作為香港憲制基礎的地位未獲廣泛承認，香港法院在事實上排斥全國性法律在特區的直接適用。回歸之後，《香港基本法》是「特區的憲法」之說經由法院判決流傳甚廣。20中央強調「憲法和基本法共同構成香港特區的憲制基礎」，但是這種官方話語與法理未獲香港法律界的承認和社會的認同。香港法院在司法裁判中也會援用《憲法》，但是僅有的被援用的《憲法》條款（如第31條和第67條第4款）多作為說理的依據，而非裁判的基礎。此外，香港法院傾向於拒絕直接適用列入《基本法》附件三的全國性法律，並對轉化為本地立法的全國性法律作司法審查。

其六，國家安全立法長期缺失，致使特區無法履行維護國家安全的憲制義務。《香港基本法》第23條規定，香港特區應自行立法禁止7種危害國家安全的行為。然而，自2003年「反廿三條」大遊行之後，特區政府再也未能將「二十三條立法」提上立法日程，導致國家安全立法在香港特區長期處於空白狀態。幾任行政長官甚至都不能舊事重提。香港的政治環境一直阻礙著重啟二十三條立法時機的出現。據報導，是次「修例風波」中有不少境外勢力的介入和參與，由於香港維護國家安全法律缺失，致使特區政府無計可施。

其七，國民教育被抵制和對抗，香港居民的國家認同感不斷減弱。回歸伊始，「人心回歸」工程錯失良機，事後也未真正展開，國民教育無法在中小學得到制度性的落實。2012年，特區政府擬推行「德育及國民教育科」，結果引發大型「反國教」遊行示威，迫使時任行政長官梁振英退讓並宣布撤回「國教科」。國民教育的缺失，導致香港青少年國家觀念殘缺或缺失。香港大學最新民調顯示，在18-29歲的受訪者當中，認同自己是「中國人」的僅占2.7%，在30歲以上的受訪者當中，認同自己是「中國人」的也僅占12.5%。國家認同的缺失從根本上不利於甚至阻礙「一國兩制」的成功落實。

香港是一個高度多元化、自由化的社會，在這樣的一個人群代際分明、內部結構多元化的社會裡，必然存在各種不同政治觀點和意見，取得共識一致也相對較難。圖為香港一所國際學校裡來自不同國家的學生

理解香港問題的特殊性和複雜性

「一國兩制」在澳門取得成功卻在香港遭遇挫敗，其中自有值得香港反思之處。但是，我們也需要研究理解香港問題的特殊性和複雜性。

其一，香港是一個國際大都市，亦是一個高度多元化、自由化的社會。以人口為例，澳門人口僅有60多萬，香港人口卻有750萬，並且其人口來源和構成特別複雜。在這樣的一個人群代際分明、內部結構多元化的社會裡，必然存在各種不同政治觀點和意見，取得共識一致也相對較難。

其二，香港背負了更重的「歷史包袱」。相當數量的香港居民是為逃避1949年政權演變和歷次政治運動而遷徙定居香港的，這類人群甚至其後代對內地的成見很深，恐懼情緒顯著。

其三，英國對香港的殖民統治有異於葡萄牙對澳門的統治。不同于葡萄牙之於澳門，英國曾在香港進行「深度殖民」、「柔性殖民」，在「光榮撤退」之前積極系統地向香港居民灌輸西式自由民主觀念並予以實踐操練，以至於香港在回歸後，主權上歸屬中國，意識形態上仍舊歸屬西方陣營。

扭曲的法治觀與民主觀的氾濫，令一向以法治著稱的香港，一步一步走向「無法無天」的混亂境地。圖為2019年8月17日，香港各界人士在金鐘添馬公園舉行「反暴力、救香港」集會，一位市民手舉「香港不能再亂了！」的標語

其四，香港是普通法家族的一員，法院適用並解釋法律，享有審查行政和立法的權能和傳統，制衡行政權和立法權被認為是天經地義的制度。尤其是，當下香港特區政府面臨反對派攻擊的「民主赤字」、「正當性缺失」，市民對法院保障人權和促進民主寄予厚望。

其五，持續的繁榮穩定令香港經歷了由「物質主義」到「後物質主義」的轉變及伴隨而來的價值變遷。香港在上個世紀七十到八十年代就實現了經濟騰飛，在經濟繁榮之下成長的年輕世代更加注重民主和自由。而1997年回歸前後出生的港人一代（權且稱之為「回歸的一代」）無論行為模式和價值觀念極為不同於前兩代香港人（在此稱之為「逃離的一代」和「騰飛的一代」）。人群的構成與價值取向是分析今日香港社會的重要指標。

「一國兩制」在香港的實踐遭遇困難，一個根本性原因可能在於京港互信的缺失。早在香港回歸之前，「一國兩制」的總設計師鄧小平就指出，「如果現在還有人談信心問題，對中華人民共和國、對中國政府沒有信任感，那麼，其他一切都談不上了。」30皆因「一國兩制」並非嚴格的法律用語，其實施和界定有很大的彈性空間，這種彈性空間就取決於京港互信程度，有互信則海闊天空，無互信則捉襟見肘。 312003年，五十萬人大遊行令中央驚覺香港「人心不歸」的問題，於是開始思考調整治港策略並醞釀加強對香港的管束。2014年「佔領中環」發生以後，中央進一步調整治港方略，在「白皮書」中正式提出「全面管治權」和「監督權」，希冀糾正「一國兩制」在香港的實踐中「重兩制，輕一國」的問題。但「全面管治權」的提法並沒有獲得香港社會的普遍認同和接受，不少反對派以「高度自治權」話語對沖或抵制中央「全面管治權」話語。這導致一種窘境：香港居民起先是不信任中央，然後是不信任中央任命的行政長官，然後是不信任行政長官領導的特區政府，最後是不信任警隊及一切建制力量。可以說，京港互信的缺失是「一國兩制」之路在香港越走越艱難的根本原因。

結語：重建互信、走出困境

「修例風波」給香港帶來的動亂和破壞令人痛心疾首。無疑，香港社會是病了，但還不到「宣告死亡」的時候。各方應秉持善意和耐心，為重病的香港查找病因並對症下藥。「深層次的矛盾」是香港市民心生怨恨的直接原因，京港互信的缺失是「一國兩制」在香港遭遇挫折的根本原因。帶領香港走出困局，需要重建信任，包括香港市民對警隊、特區政府和行政長官的信任，以及中央與香港社會之間的互信。

對此，在堅持「一國」底線思維，堅決維護國家主權、安全、發展利益的前提下，本文作出以下幾點呼籲：

一是呼籲中央的大智慧。中央是香港的重要持份者，也是「一國兩制」的終極責任人，中央對香港特區負有不可轉讓的政治與憲制責任。在需要作出重大決策（如領導人變遷）、戰略調整（如分配確立香港在「一帶一路」與大灣區的角色）和回應市民訴求時，中央該出手時應該果斷出手，儘量照顧香港的利益及香港市民的感情，贏得多數人的民意和支持。

二是呼籲特區政府改善管治能力。「公務員心態」和權力的傲慢導致行政長官及一眾高官無法駕馭複雜的政治局勢，無法直面群眾的訴求，無法解決香港的深層次問題。管治香港這個複雜而多元的社會，必須要有政治家的心胸、智慧和魄力，行政長官及其管治團隊需要在群眾工作上做出更大更持久的努力。

三是呼籲內地居民的同理心。香港與內地血脈相連，同為中華大家族成員。香港為中國的改革開放事業作出巨大貢獻，也屢次在內地有難時伸出友愛的援手。即便今日看上去問題多多，香港的特殊作用和地位也是無人能取代的。「修例風波」令香港遭遇浩劫，此時的香港更需要內地的善意理解，和衷共濟，而非割袍斷義。

四是呼籲香港社會躬身自省、回歸理性。香港社會應當深刻反思：是否要繼續堅持溢出法治邊界的「民主」訴求，是否要繼續主張沒有邊界的所謂「表達自由」，是否要無限度、無底線地姑息青年人違法犯罪，應該如何走出仇恨政治、發展責任政治，如何解決香港的深層次問題，如何面對內地和中央，如何在複雜的國際國內形勢下找準自身定位。只有理順這些問題的邏輯並找到答案，才能面對2047年以及「一國兩制」的未來前景。

注 释：

本論文為本人參加研討會的演講稿基礎上改寫而成。

作者為香港城市大學法律學院教授、法學博士、公法與人權論壇主任 

本文發表於《紫荊論壇》2020年5-6月號42-49頁