文/朱國斌,底高揚,章小杉
《紫荊論壇》專稿 I 轉載請註明出處
行政長官在特區政制中佔據核心地位,其職權的落實對特區的管治有決定性影響。《基本法》賦予了行政長官特殊的法律地位與廣泛的職權。行政長官制的立法原意在於,打造一個強勢的實權首長,以確保香港的穩定和行政效率。香港回歸後,由於制度的先天缺陷及政治環境的變遷,行政長官制度的運作未能完全如立法者所願。落實行政長官的職權,需要一套從理念到實踐的改革方案。
導 言
從世界範圍來看,隨著公民參政意識的日益高漲和參政能力的不斷增強,社會組織力量的日益壯大和階層利益的不斷分化,科技(尤其是互聯網)發展的日新月異和西式民主思潮的極端變異,公眾服務需求日益多元而行政供給相對滯後,政府管治日趨困難成為一種全球性的常態化現象。比如美國奧巴馬時期的政府停擺危機、英國政府面臨的蘇格蘭獨立問題、西班牙政府遭遇的加泰羅尼亞公投事件等。不同背景下產生的形形色色的問題給各國政府管治帶來巨大的挑戰。同樣,在中國實施高度自治的地方行政區域——香港特別行政區(以下簡稱「香港」或「香港特區」),特區政府管治也面臨著來自立法會、法院、泛民派政治團體、媒體等多方面的壓力和挑戰。近幾年香港發生的「佔中」、「旺角暴亂」、「修例風波」等嚴重干擾特區憲制秩序、影響香港社會穩定的重大事件就是例證。增強特區政府的管治能力、提高特區政府的管治效率、提升特區政府的管治認同,是特區政府建設亟待解決的重大課題。
改善特區政府管治現狀,不僅要注重優化特區政府管治的外在環境,處理好特區政府與中央人民政府、特區立法會、特區法院等外部關係,還要著力完善特區政府自身的組織架構、功能配置、運作機制等。就後者而言,其中一個關鍵要素就是行政長官及其管治權能。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱「《基本法》」),香港特區行政長官是重要的憲制機構,有著重要的憲制地位和憲制作用。從香港層面來看,行政長官不僅是特區政府的首長,領導特區政府,還是香港特區的首長,代表著香港特區;從國家層面來看,行政長官是中國地方行政區域的首長,是中央管治香港的直接、重要樞紐,是中央意志在香港落地貫徹的關鍵環節。有效發揮行政長官的憲制作用,對於改善特區政府管治、提高管治效能有重大意義。
2017年3月26日,林鄭月娥當選香港特別行政區第五任行政長官
進一步地分析,行政長官憲制作用的發揮效果,首要地反映在行政長官職權的實現程度上。故切實有效地落實行政長官的職權,是行政長官有效發揮憲制作用的重中之重。行政長官的憲制職權,可從文本和實踐兩個層面分而檢視之。就文本而言,《基本法》第四十八條集中規定了行政長官的職權。然而,存在的問題是:(1)這些職權處於一種雜亂無章的狀態,如何使這些職權清晰化、邏輯化、體系化?(2)除第四十八條外,《基本法》是否有其他條款規定了行政長官的職權?在其他場景是否存在類似於憲制慣例性質的行政長官職權?(3)為什麼要賦予行政長官上述職權,或者說,這些職權之間的內部結構以及設置這些職權的內在邏輯是什麼?從實踐來看,需要總結和反思的是:(1)行政長官職權的行使效果如何?(2)為什麼有些職權得不到落實?(3)影響行政長官職權落實的因素是什麼?(4)如何完善行政長官職權行使的體制和機制?等等。為回答上述問題,本文從《基本法》文本出發,並結合香港特區的實際情況,通過文本解析、歷史考察、現狀評估等方法,系統闡釋行政長官的法律地位、明確行政長官職權的類型界限、理順行政長官職權的設置邏輯、識別行政長官職權難以落實的癥結、提出進一步落實行政長官職權的可行建議,以求推動行政長官職權配置的科學化、內容的體系化、運作的制度化、效益的最大化。
一、「雙首長」——香港特區行政長官的法律地位
研究行政長官的職權首先要明確的是行政長官在香港憲制中的法律地位,因為處於什麼樣的法律地位決定了行政長官應該擁有什麼樣的職權。《基本法》第四十三條第一款和第六十條第一款規定了行政長官作為香港特區首長和特區政府首長的「雙首長」法律地位,而這種法律地位進一步體現在行政長官與中央政府、特區政府、特區立法會、特區法院等不同憲制單元的關係中。以上述關係為視角,結合《基本法》相關規定,對行政長官的「雙首長」法律地位進行闡釋和總結。
(一)行政長官與中央人民政府的關係
根據《基本法》第十五條、第四十三條第二款和第四十五條第一款,兩者關係可以概括為:中央人民政府依法任命行政長官,行政長官對中央人民政府負責。因而,理解兩者的關係需要對「任命」和「負責」進行釋義。
就「任命」而言,我們須確定這種「任命」是實質性的還是名義性的。首先,香港特區的設立及其政治體制的安排最終源於《憲法》第三十一條,其規定了在香港實行的制度由具有主權者地位的全國人大以法律予以設置。在《基本法》屬於授權法的背景下,全國人大及其授權者(包括全國人大常委會、中央人民政府等)對香港政制的設計和安排具有決定權,因而,由中央人民政府任命香港特區行政長官實質是行使主權的體現,具有充分的合理性和正當性。其次,中央人民政府對行政長官的任命權是獨立而完整的。無論是現在的行政長官產生制度,還是未來行政長官普選制度,都包括了選舉和任命兩個主要程序,根據《行政長官選舉條例》第十一條第(三)項規定可知,若選舉出來的待任命行政長官候選人未按期就任行政長官,則重新進行投票。在此,導致未按期就任的情形並未排除中央人民政府未通過對該候選人的任命,因而,可以斷定選舉程序和任命程序是兩個獨立的環節,前者並不是後者的附屬或可有可無的步驟。進一步而言,根據《行政長官選舉條例》第十一條第(三)項的上述內涵,中央人民政府未任命該候選人實質上產生了否定行政長官選舉結果的法律效果。再次,根據國家主權行為的「不可司法性」(或「不可訴性」),香港法院不能對中央人民政府行使任命權行為進行司法審查。綜上所述,中央人民政府對行政長官的任命權是實質性的,具有直接決定香港特區行政長官能否最終產生的實質效力。
就「負責」而言,一方面,香港特區行政長官對中央人民政府負責制不同于英式責任內閣制,也不同於中國內地被產生機關對人民代表大會的負責制,其內涵的關鍵字眼是「依照本法(即《基本法》)的規定」。從總體來看,《基本法》第四十三條第二款的「負責」實質是一個二元體系,即以香港特區為基準線,特區高度自治範圍內的事務由行政長官對特區負責,高度自治範圍外的事務由行政長官對中央人民政府負責。也就是說,行政長官對中央人民政府的負責是一種有限責任制。另一方面,儘管《基本法》未直接規定中央人民政府可以提出對行政長官的不信任案,但不論從任命的基礎還是從政治憲理來看,中央人民政府保留著對行政長官的直接罷免權。當然,這種罷免權的行使應有嚴格的條件和程序,其前提至少是行政長官的言行嚴重違背了「一國兩制」基本原則和《基本法》的有關規定。綜合分析,我們可以進一步將香港特區行政長官與中央人民政府的關係概括為:後者依法獨立而完整地任命前者,前者在香港特區高度自治範圍外對後者負有限責任,且後者對前者保留直接罷免權。
(二)行政長官與特區政府的關係
在總體層面上,《基本法》第六十條明確規定了行政長官是特區政府的首長,而第五十九條規定特區政府是香港特區的行政機關,因而,此處「首長」的性質可以判斷為行政權性質,即在行政長官與特區政府的關係架構裡,行政長官是香港特區的最高行政官員。關於此處「首長」的內涵,《基本法》其他條文進行了主要列舉,具體來說:第一,《基本法》第四十八條第(一)項規定了行政長官對特區政府的領導權。從我國憲制用語慣例來看,「領導」一詞用於描述上下級關係,行政長官領導特區政府意味著在特區政府架構中,行政長官居於最高和最終決定地位。第二,《基本法》第四十八條第(四)項規定了行政長官的政策、命令決定權。特區政府的運作必須具備起始點,這個起始點就是具體的政策、行政命令。但政策和行政命令不會憑空產生,其必須依靠行政長官來作出。如果把特區政府比作一個人的話,行政長官就是這個人的大腦或中樞,先由大腦作出決定,再由身體其他部分協調完成所決定事項。儘管特區政府設置了行政會議,但本質上它被定位為行政長官決策的協助機構,不能對行政長官決策構成制約作用。第三,《基本法》第四十八條第(五)項規定了行政長官對政府主要官員的提名任免權。特區政府的運作,離不開各具體職能部門的配合與支持,而為了保證各職能部門的效率,一般實行部門首長負責制。將各職能部門首長的提名任免權配置給行政長官,實質上就使得行政長官抓住了特區政府的組閣權,有利於維護行政長官作為特區政府首長的最高行政地位。2002年,為加強管治效能、減少行政長官與主要官員的人事與工作矛盾及確保行政長官施政理念順利施行,時任行政長官董建華在其第二屆任期內推行「主要官員問責制」(也稱「政治委任制」),將所有司局長由公務員職位改為以合約方式聘任,主要官員由行政長官推薦由中央人民政府委任,並對行政長官負責。此舉加強了行政長官對特區政府的領導,令行政長官成為特區政府實質上的首長。由此可見,行政長官是特區政府的首長,也是特區政府的終極負責主體。
(三)行政長官與立法機關的關係
兩者關係的準確定位是香港政制發展中最複雜、最具爭議、也是最重要的問題。儘管兩者的關係被預設為「既相互制衡,又相互配合」,但是從制度的初衷及香港殖民地前的政治文化來看,行政長官在二者的關係中佔據著主導地位。
一方面,立法會制約行政長官的力度有限。根據《基本法》第六十四條,特區政府須對立法會負責,由行政長官與特區政府的關係可知,實質上是指由行政長官領導的特區政府對立法會負責。然而,《基本法》第六十四條規定的「負責」與《基本法》第四十三條規定的「負責」非常不同,因為第六十四條以冒號的形式將「負責」的內容嚴格限定於「執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准」。意即,冒號之後的內容是對「負責」的完全列舉。作為政府首長的行政長官,邏輯上當然會受到立法會的制約;政府管治失當時,行政長官當然負有責任。但《基本法》在設計這一制約原則時,也給行政長官安排了反制措施或制衡機制,即《基本法》第五十一條規定的臨時短期撥款權和《基本法》第五十條第一款規定的解散立法會的權力。同樣的情況也適用於《基本法》第七十三條規定的立法會對行政機關的制約權。儘管《基本法》賦予了立法會對行政長官的彈劾動議權,但真正實現彈劾的程序可謂極其繁瑣,而且最終的決定權掌握在中央人民政府手中。可以看出,《基本法》文本中立法會對行政長官的制約不具有終局性和徹底性,但是具有一定程度的形式性和程序性。
另一方面,行政長官對立法會的制約更大。立法會作為立法機關的核心功能是立法,然而,《基本法》第四十九條、第五十條、第七十六條規定立法會通過的法案必須經行政長官簽署、公布才能生效。這種安排將部分的立法權交予行政長官,由此,某項法律最終能否出台,取決於行政長官的意志。當然,行政長官的這種程序性否決權,並不意味著行政對立法的絕對主導,其實質是行政長官代表行政性權力對立法權的制約,而立法權仍然在自己的邏輯下自主運作。此外,香港的法律一般由立法會議員或特區政府提出法案,但是從數量和許可權來看,兩者的配置權重差異很大。不僅在法案提出的數量上,特區政府的議案要遠多於議員的「私人議案」,而且立法會議員的提案權受到嚴格限制。綜上所述,《基本法》關於行政長官和立法會的條文設置並不對等,行政長官在與立法會的制衡關係中處於比較有利的地位,就兩者在《基本法》框架中的力量對比關係而言,顯然是前者更勝一籌。
(四)行政長官與司法機關的關係
受英國普通法傳統的影響,香港社會視司法權為捍衛法治和人權的最後屏障,司法機關具有強烈的獨立性格,司法獨立被信奉為香港社會核心價值觀,因此這對關係在《基本法》文本設計中相對溫和,二者的制衡關係相對較弱,彼此之間保持了足夠的謙抑和尊讓。從行政長官的角度來看,其對司法機關的制約包括以下方面:一是對是否涉及國家事實行為的判斷須取得行政長官的證明文件,這是防止香港司法染指國家事務,維護和捍衛國家主權權威與尊嚴的制度安排;二是依法定程序任免各級法院法官,但這種人事任免是根據獨立委員會或審議庭的推薦或建議實施的,是一種形式上的任免權,目的在於凸顯行政長官作為香港特區首長的地位;三是赦免或減輕刑事罪犯的刑罰,目的在於防止司法權濫用而造成冤假錯案。從司法機關的角度來看,《基本法》規定的行政長官受制約的內容僅限於行政長官就任時向香港特區終審法院首席法官申報財產,其目的在於督促行政長官保持廉潔。綜上所述,儘管《基本法》規定了行政長官對司法機關的制約作用,但其用意不在於干預司法獨立和司法審判,而是對行政長官作為香港特區首長的法律地位以及履行其對中央憲制責任的體現。
在分析了《基本法》文本中行政長官與不同憲制單元的關係的基礎上,最後解析《基本法》第四十三條第一款的內涵。通常來說,立法、行政、司法是重要的憲制要素,從西方的憲政規律來看,三者的關係表現為:司法(即普通法院的違憲審查工作)主要審查立法行為和行政行為合憲與否,立法主要規範和制約行政。香港在英國殖民統治下繼受了普通法傳統,但作為香港特區憲制性法律的《基本法》在設計政治體制時顯然沒有完全採用上述西方憲政邏輯,而是結合香港實際情況作了獨特的憲制安排,這集中體現在行政長官這一單獨的憲制安排上。香港特區的政治體制可概括為「中央授權之下權力分立之上的行政主導」,行政長官在香港特區的政治體制中佔有核心地位。《基本法》第四章規定了香港特區的政治體制,其中行政長官作為獨立的元素單列了出來,目的就是凸顯行政長官法律地位的(相對)獨立性。
綜合分析行政長官與不同憲制單元關係後,我們可以圍繞「行政長官為特區首長」進一步得出如下結論:第一,就中央與特區關係而言,行政長官直接受中央領導,代表香港特區對中央負責,中央可任命和罷免行政長官,對行政長官享有絕對的制約權。第二,就特區內部權力關係而言,在行政、立法和司法三權之中,行政長官佔據著優勢地位。《基本法》中的行政長官,在中央人民政府的直接控制下,擁有著相對於特區政府、立法會、司法機關的優勢地位,而這正是香港政治體制設計的初衷。第三,作為重要憲制單元,行政長官是實權首長。行政長官負有重大的政治責任和行政責任,為保證其履行責任,須賦予其一定的實權,比如行政長官領導特區政府、簽署立法會通過的法案、決定政府政策和發布行政命令等。第四,行政主導是香港特區政治體制的顯著特徵,但不是香港特區政治體制的唯一特徵。分權與制衡已經成為現代憲制的普遍內容,在《基本法》中,行政長官、行政機關、立法機關、司法機關等憲制單元依法按照各自的權力範圍和邏輯相對獨立地運作,因此,不能簡單地、當然地、絕對地由行政長官的法律地位推出香港特區的政治體制是行政主導制。第五,行政長官作為香港特區首長,宜界定為香港政治體制中獨立的政權機關。特區政府由行政長官領導,但行政性只是行政長官在特區政府封閉空間的地位——特區政府首長之體現,而在香港特區整個開放的政治體制裡,行政長官不能簡單歸結於行政範疇。在這個意義上講,傳統上對香港政治體制的總結是不周延的。
二、香港特區行政長官職權的類型化及其釋義
作為香港特區的憲制性法律,《基本法》明確了行政長官的「雙首長」法律地位,也相應地規定了行政長官的職權。因此,本部分以《基本法》為解析對象,從應然的角度研究行政長官的職權。預設的目標是通過規範法學的研究方法對行政長官職權進行釋義,得到法律規範層面的行政長官職權所具有的內涵和結構。
《基本法》第四十八條集中列舉了香港特區行政長官的十三項職權,《基本法》其他條款,如第十九條、第五十五條、第七十六條等,也零散地提及行政長官的職權。這些職權內容豐富、範圍廣闊,但形式散亂、邏輯不清,既不利於行政長官本人準確全面地認知這些職權,也無助于人們透過行政長官的職權來理解香港政治體制。因此,很有必要按照一定的分類標準對行政長官職權進行類型化的歸納和總結。從既有的相關文獻來看,有的學者簡單地對這些職權進行了合併同類項,劃分為:(1)《基本法》和依照《基本法》適用於特別行政區的其他法律的執行權;(2)行政權;(3)與立法有關的職權;(4)人事任免權;(5)中央交辦事務的執行權和處理權;(6)與財政有關的職權;(7)與司法有關的職權;(8)其他重要職權。有的學者依據職權行使的物件或事由,將行政長官的職權進一步劃分:(1)因應行政長官實施公共行政而設置的職權;(2)與立法會有關的職權;(3)與司法機關相關的職權。
通過考察和分析,本文認為上述分類方法雖然將雜亂無章的職權進行了整理,但仍然存在嚴重缺陷:一是劃分標準不科學。第一種劃分標準很大程度上是依據職權的字面意義進行的分類,其邏輯是不周延的,結果就是子類別之間仍然存在交叉關係,例如人事任免從性質上來說隸屬於行政範疇,故人事任免權與行政權在邏輯上應是種屬關係。二是劃分結果無意義。類型化分析方法不能局限於統計學上的數量意義,必須對認識物件有深入的解析,便於人們識別和準確認知該物件。第二種劃分結果沒有涉及職權本身的性質,不具有任何實質性的意義,因為行政長官作為特區首長,即便不知道擁有什麼職權,但一定知道這些職權必然與行政、立法和司法等機關有關。此外,一項職權可能不止涉及一個機關,比如終審法院的法官和高等法院首席法官的任免同時與立法會和法院都有關聯,此時第二種劃分方法就是無效的。三是劃分方法不能體現香港特殊的憲制安排。香港特區是中國特殊的地方行政區域,其設置的首要目的是「維護國家的統一和領土完整,保持香港的繁榮和穩定」,所以香港特區的制度設計都是為了這一目的。在行政長官職權配置上,這種目的論則體現為功能適當原則。但上述諸如此類的劃分方法沒有將職權的特殊性和關鍵性展示出來,無法呈現重要職權或其重要環節是否配置給行政長官,也無法識別制約行政長官職權行使的障礙或風險所在。如何在尊重權力運行客觀規律的基礎上,描述和刻畫香港特區憲制安排的特殊性,是行政長官職權類型化研究必須要考慮的重點和難點問題。
《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》由香港特別行政區在香港公布實施,有關公布已由行政長官林鄭月娥簽署,並於6月30日晚刊憲生效
基於以上分析,本文嘗試擇取其他適當的標準,集中對《基本法》第四十八條列舉的行政長官諸項職權進行類型化研究,然後將行政長官的其他未列舉職權對號入座。當然,這種類型化研究不是基於純粹微觀層面的法釋義學,而是基於職權的性質、影響力、獨立程度等因素對行政長官職權作整體性討論與界定,從而為後文提出落實和完善行政長官職權行使程序和效果的建議奠定基礎。
(一)實體性權力與程序性權力
根據職權對某一事項是否具有決定性的影響力,本文把行政長官的職權劃分為實體性權力和程序性權力。本文將實體性權力定義為「行政長官依法對某一事項的產生、發展以及與此有關的權力責任關係配置具有決定性影響力的職權」,將程序性權力定義為「行政長官依法輔助性地參與某一事項的產生、發展過程中所享有的職權」。下面,本文依據上述定義中的關鍵字一一分析《基本法》第四十八條的行政長官各項職權,從整體上對行政長官職權作出實體性和程序性的權力劃分。
第一項職權中的關鍵字為「領導」,即行政長官對特區政府工作實施指引和產生影響,這與行政長官是特區政府的首長相呼應,表明了行政長官在特區政府運作的決定性地位,因此該項職權應判定為實體性權力。第二項職權的關鍵字為「執行」,即由行政長官將《基本法》的規定付諸於實踐,使應然的紙面規定變為實然的客觀秩序。《基本法》規定了香港的基本制度,但「徒法不足以自行」,於是《基本法》將此職權賦予行政長官,由其負責實施《基本法》。本文認為這裡的「執行」不應狹隘地解釋為行政長官只履行《基本法》規定其的具體職責,而是包括執行、監督等在內的廣義上的「執行」。行政長官的「法律執行權」對行政、立法甚至司法都可能產生實質性影響,因此宜界定為實體性權力。第三項職權的關鍵字為「簽署」「公布」「備案」。根據《基本法》第四十九條、第五十條、第七十六條的相應規定,行政長官如果拒絕簽署香港立法會通過的法案,則該法案不能生效,即行政長官的「法案簽署權」對立法會的法案具有決定性的影響,因此行政長官該項職權為實體性權力。根據一般憲制原理,「公布」「備案」為輔助性的步驟,故該職權為程序性權力。第四項職權的關鍵字為「決定」「發布」,根據前面的定義可知,「決定」為實體性權力,「發布」為程序性權力。第五項職權的關鍵字為「提名並報請……任命」「建議……免除」,由於「任命」「免除」與否的決定權屬於中央人民政府,故該項職權首先看上去為輔助性的程序性權力。然而,行政長官決定提名誰或不提名誰卻是實實在在的權力,故該項權力又是實體性的權力。第六項職權的關鍵字為「任免」,而「任免」是有「根據」的,且本文認為這是嚴格的「根據」,司法人員推薦委員會的推薦決定了司法人員的人選,行政長官對此沒有自由裁量的空間;同時,《基本法》第九十條規定香港終審法院的法官和高等法院首席法官的「任免」還須征得立法會同意,所以行政長官的「法官任免權」為程序性權力。第七項職權的關鍵字為「任免」,根據立法安排,這裡的「公職人員」應做限縮解釋,即排除第五項中的政府主要官員和第六項中的法官,此時其範圍應界定為政府其他公務人員(包括行政會議成員中的立法會議員等)。而行政長官是特區政府的首長,對上述任免具有決定權,因此這裡的「任免」是實體性權力。第八項職權的關鍵字為「執行」,儘管執行對象為中央人民政府發出的指令,但行政長官對於如何執行仍然有很大的決定空間,因此該職權為實體性權力。第九項職權中的關鍵字為「代表」「處理」,一般來講,「代表」是一種象徵性的禮儀形式,但此處行政長官能夠對中央授權的對外事務和其他事務作出實質意義上的決定,因此該職權宜界定為實體性權力。第十項職權的關鍵字為「批准」,根據《基本法》第七十三條的規定,批准稅收和公共開支是立法會的職責,行政長官批准向立法會提出財政收入或支出的動議是其中的一個步驟,對財政收入或支出的具體事務不起決定性影響,因此該職權為程序性權力。第十一項職權涉及政府官員或其他負責政府公務人員作證和提供證據的問題,儘管這一問題是立法會或其屬下委員會事務的一個環節,但是否允許作證和提供證據是行政長官根據安全和重大公共利益考慮作出決定,所以該職權是實體性權力。第十二項職權的關鍵字是「赦免」「減輕」,行政長官對是否赦免或減輕刑事罪犯刑罰有決定權,其不是司法程序的一個環節,一旦作出決定就可以付諸實施,因此該職權是一項實體性權力。第十三項職權涉及請願申訴事項,從實踐來看,行政長官作為集中受理的「視窗」,一般按具體事由將請願申訴的案件交給相應的部門,不會對請願申訴的具體事項直接作出決定,因此是一項輔助性的程序性權力。
綜上所述,《基本法》第四十八條第一、二、五、七、八、九、十一、十二項規定的行政長官的職權為實體性權力,第六、十、十三項規定的行政長官的職權為程序性權力。第三項的「簽署」是實體性權力,「公布」「備案」是程序性權力。第四項的「決定」為實體性權力,「發布」為程序性權力。
區分行政長官的實體性權力與程序性權力的意義在於:在理論上,有助於從內部厘清行政長官自身的職權體系,明確行政長官的核心權力與輔助性權力,為進一步定位行政長官職權的完善重點奠定理論基礎;在實踐中,有助於篩選出行政長官的職權實施重點,形成結構清晰、層次分明的職權「差序格局」,使行政長官有限的制度資源得到合理、高效配置。
注释:
* 因論文篇幅較長,鑒於刊物版式所限,本刊分三期刊載全文。
朱國斌為香港城市大學法律學院教授、法學博士
底高揚為深圳大學港澳基本法研究中心助理教授、法學博士
章小杉為香港城市大學法律學院博士後研究員、法學博士
本文發表於《紫荊論壇》2020年7-8月號83-92頁
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