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@ 三等奬論文 葉海波:香港立法會調查權的法律界限 ——政治制度的視角

日期: 2020-12-08 來源:紫荊
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文/葉海波

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摘要:香港特區建立了行政主導,司法獨立,行政與立法相互配合相互制約的行政主導政治體制。權力分置和行政主導是確定香港立法會調查權法律界限的基本維度。香港立法會在行使《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《香港基本法》)第73條授予的職權時,可以啟動調查程式,傳召證人作證並提供證據,但香港立法會調查權的行使必須符合目的性原則和“合理需要”原則,並受到行政特權和司法特權的限制。另外,香港立法會若以監督香港政府為目的傳召政府官員作證並提供證據,其調查事項應僅限於第64條列舉的範圍,且須通過“安全”或“重大公共利益”標準的檢驗。這是香港行政主導制對立法會調查權的特別限制。


一、引 言


香港回歸後的1998年7月29日,香港立法會便作出決議,委任專責委員會調查赤鱲角新香港國際機場自1998年7月6日開始運作時出現的問題及緣由。這是香港特區成立以來香港立法會首次設立專責委員會行使調查權。至今,香港立法會先後設立了公營房屋建築問題專責委員會、調查政府與醫院管理局對嚴重急性呼吸系統綜合症爆發的處理手法專責委員會、調查有關梁展文先生離職後從事工作的事宜專責委員會、研究梁振英先生以西九龍填海區概念規劃比賽評審團成員身份在該比賽中的參與及相關事宜專責委員會、調查湯顯明先生任職廉政專員期間的外訪、酬酢、饋贈及收受禮物事宜專責委員會、調查廣深調整鐵路香港段建造工程延誤的背景及原委專責委員會等八個專責委員會。其中對“梁展文事件”的調查引發一起訴訟——鄭家純、梁志堅訴香港立法會,該案則激發香港內地學術界對香港立法會調查權問題的關注。香港立法會議員曾多次動議對行政長官展開調查,最近獲得立法會通過的動議是成立調查梁振英先生與澳洲企業UGL Limited所訂協議事宜專責委員會。由於調查對象的特殊性,這一調查可能再次引發關於香港立法會調查權的爭論。在鄭家純、梁志堅訴香港立法會一案的學術討論中,基於《香港基本法》第73條第十項的明確授權,香港立法會的調查權並未受到理論上的挑戰,但對香港立法會能否授權其專責委員會行使調查權的問題,學術界意見不一,有意見認為香港立法會的調查涉嫌越權。這一爭論涉及香港立法會調查權的法律界限問題。調查權是香港立法會制約行政長官、香港政府、甚至是司法機關的利器,調查權的不當行使必然衝擊《香港基本法》確立的憲制秩序,同時也會損傷立法會的權威和功能,故明確香港立法會調查權的法律界限十分必要同,而在立法行政關係持續惡化的背景下,這一論題的研討顯得尤為迫切。


《香港基本法》確立了“行政主導、司法獨立、行政與立法既相制約又相配合”的政治體制,這一政治體制以行政立法司法三權分置為基礎,以行政主導為核心。基於權力分置的原則,香港立法、行政和司法根據《香港基本法》的授權獨立行使職權,承擔憲制責任,實現憲制目標。任何機關在行使其法定權力時,不得不當侵入其他機關的權力範圍,致使其他機關無法履行《香港基本法》課予的職責。香港立法會固然享有調查權,但若調查涉及行政、司法及政府官員時,便涉及不同機關間的權力關係。根據法治原則,香港立法會在行使調查權時,不得超越《香港基本法》授予的職權範圍。除此之外,《香港基本法》建立了以權力分置為前提的行政主導制,在賦予行政長官特殊的法律地位和廣泛的職權的同時,限定了香港政府向立法會負責的範圍。這一規定亦構成香港立法會調查許可權制。本文擬以香港政治制度為視角,由內至外、並從三權分置和行政主導的維度探討香港立法會調查權的法律界限,文章首先探討三權分置原則下香港立法會調查權的內在邊界,進而探討行政和司法分支的特權對立法會調查權的制約,最後探討行政主導制下的特殊安排對立法會調查權的限制。


二、立法會調查權的內在界限——《香港基本法》第73條第十項


《香港基本法》第73條第十項規定香港立法會“在行使上述各項職權時,如有需要,可傳召有關人士出席作證和提供證據”。根據這一規定,香港立法會行使調查權應符合(1)“有需要”和(2)“合目的”二項要求。這二者構成了香港立法會調查權的內在界限。


具體而言,當香港立法會行使傳召作證權時,目的應是為行使第73條前九項規定的權力。這表明傳召作證是一項工具性和輔助性的權力,“附屬於第73條中的其他職權。”香港立法會不能“為了其他的任何目的或者純粹為了荒唐的干涉就可以實施一項調查。”當然,這並不意味著香港立法會行使傳召作證的權力時,必須以明示的方式表明其目的,即為了行使第73條中的哪一項或哪幾項權力,亦不意味著香港立法會必須證明傳召作證與某項權力行使間的直接和明確聯繫。“在某些情況下,調查委員會關於行政管理而非立法的缺陷的發現,並非不重要。這樣的發現,有助於避免不明智的立法,同樣對立法有幫助。”因此,在People v. Keeler一案中,紐約上訴法院更是指出,“如果可以這樣解釋的話,我們一定要假定立法機構的行為伴隨著立法目標,我們沒有權利作相反的解釋。”總之,香港立法會在行使傳召作證的權力時,應當有為行使第73條列舉的某項權力的意圖,並內含於香港立法會的決議之中。這也是香港法院對“合目的”要求的司法立場,即立法會成立專責委員會授予其傳召作證權時,只需要滿足的條件是“第73條列舉的職權可能被行使” 。


香港立法會在行使傳召作證的權力時,還應當符合“有需要”的條件。與《香港基本法》不同,美國憲法並未明確規定國會的傳召作證權,更無“有需要”的明示條款,但其理論界和司法部門仍建立了關於“有需要”的理論和標準。理論上認為,“國會調查權必須包含以免除證人作證法律責任的方式強迫證人作證的單邊性權力。”美國聯邦法院則在多個案件中認為國會可以進行調查,確認了國會傳召作證以及處罰蔑視國會行為的權力,並堅持以“可證實的關鍵性(demonstrably critical)”標準檢驗國會在調查中豁免證人作證法律責任和強迫作證的必要性。在“鄭家純、梁志堅訴香港立法會”一案中,原告代理律師以愛爾蘭的一起案件——在該案中,法院否決了議會在調查中傳召作證的必要性——為例,認為只有在“絕對必要(absolute necessity)”的情況下,議會才可以行使傳召作證和提供證據的權力,進而主張《香港基本法》第73條第十項中的“有需要”應指“絕對必要”。“絕對必要”標準與美國的“可證實的關鍵性”標準有相似之外,均強調證人作證與職權行使間的直接因果關係,傾向於嚴格限定立法會(國會)的調查權。香港高等法院原訟庭則遵循香港終審法院在HKSAR v. Lam Kwong Wai一案中的觀點,認為“有需要”是指“合理的需要(reasonably required)”,即只要有助於促使香港立法會有效履行《香港基本法》明文授予的職權,便符合“合理的需要”的標準。與“絕對必要”和“可證實的關鍵性”標準相比較,“合理的需要”標準對香港立法會調查權的限制較為寬鬆。


《香港基本法》第73條規定“香港特別行政區立法會行使下列職權:……”,故從形式上看,傳召作證權的行使主體應是“香港特別行政區立法會”。如“鄭家純、梁志堅訴香港立法會”一案判決所言,對該項權力是否必須由香港立法會全體成員共同行使,能否由香港立法會授權其委員會行使等問題,第73條第十項未置一辭,故上述“有需要”標準還包括另外一層含義,即在“有需要”時,香港立法會是否可以授權其下屬委員會行使傳召作證的權力,若某一委員會被授權行使傳召作證的權力,是否要遵循“有需要”的標準。鑒於香港立法會下屬委員會的傳召作證權源於立法會的授權,故立法會的傳召作證權所受到的限制,當然適用於其委員會獲得授權的傳召作證權,因此,若香港立法會授權其委員會行使傳召作證的權力,該委員會在行使這一權力時,亦必須滿足“有需要”的標準,這一標準的內容同樣是“合理的需要”。對於香港立法會能否授權其委員會行使傳召作證權的問題,香港高等法院原訴庭認為,“作為香港政府和政治結構中的一個重要機構,香港立法會由基本法設立,旨在實現香港的良好管治,”“在香港,立法會扮演著獨特的角色,具有極端重要的地位。”為保證香港立法會能完成香港管治的目的,《香港基本法》第73條第十項為香港立法會配備了行使職權的輔助性工具,授權香港立法會在有需要時進行調查。第73條中的“立法會”一語應當作靈活解釋,既可以指以全體會議形式行使職權的立法會,亦可以指以委員會形式行使職權的立法會,故香港立法會可以通過委員會行使第73條第十項的傳召作證和提供證據的權力。質言之,“香港立法會享有作出授權的必要性權力。”香港高等法院原訴庭的見解充分考慮了香港立法會職權行使的傳統和實踐,體現了確保香港立法會更好履行職責的原則。當然,香港立法會的授權必須符合法治的原則。首先,授權應符合程式正義原則,通過授權決議的會議法定人數不得少於全體議員的二分之一;其次,授權應當符合明確性原則,以特別授權方式作出決議,明確限定調查委員會的許可權範圍,過於模糊的授權決議可能導致某些調查行為無效。如果借助調查委員會主席和成員的附注及會議記錄亦無法澄清調查權的邊界,委員會調查便必然無效;最後,授權應當符合關聯性原則,授權特定委員會進行的調查應當與調查主題有關聯性,無關的訊問亦會導致調查無效。


三、行政特權對立法會調查權的限制——《香港基本法》第48條第十一項


行政特權(executive privilege )是美國政治體制的“直接產物”,根植於憲法確立的三權分置政治體制之中。在1792年眾議院對克萊爾將軍遠征印第安部落戰敗原因予以調查時,華盛頓總統便主張,如果總統認為公開相關資訊有損公共利益,有權予以保密。華盛頓總統的理據有二:一是根據三權分置的原則,任何其他機構均不能強迫總統公開通信,二是保密對總統履行管理國家和外交事務的憲法職責極為重要。華盛頓總統創造了行政特權的先例,並為其他美國總統所援用。不過,直到20世紀50年代的艾森豪政府時期,“行政特權”一詞才正式出現。行政特權與國會調查權的衝突在1976年United States v. Nixon一案中全面爆發。其時,美國國會對“水門”事件展開調查,要求尼克森總統交出其與幕僚談話的錄相帶,尼克森總統認為,總統享有“行政豁免權(executive immunity)”,總統亦應擁有行政特權,以使總統擺脫個人責任的壓力,圓滿履行總統的憲法職責。另外,基於保護國家安全的需要,總統亦負有對政府資訊保密的義務。尼克森總統還認為,相關爭議屬於政府內部事務,法院無權管轄。美國聯邦最高法院確認了總統特權及其憲法依據,並認為總統特權源於總統作為總司令而享有的憲法權力,旨在保護軍事和外交秘密。聯邦最高法院明確指出,“無論總統行使憲法第二條授予的權力時所享有的保密特權是什麼性質,這一特權源於每一分支機構在其憲法職責範圍內具有最高地位的原理。如同某些權力和特權源於憲法列舉的權力一樣,對總統通信秘密的保護亦具有相類似的憲法基礎。”聯邦最高法院亦指出,當總統一般性地主張其特權時,行政特權並不具有壓倒性的正當性,但當其主張涉及軍事或者外交秘密時,其正當性將會強化,法院亦會依其傳統最大程度地尊重總統的職責。總體上,United States v. Nixon一案的判決基本上延續了1953年United States v. Reynolds一案判決的立場。在United States v. Reynolds的判決中,美國聯邦最高法院指出,“如果法院認為公開將導致軍事秘密處於險境,即便具有最迫切的需要,亦不能推翻總統對行政特權的主張。”


在理論上,行政特權是指“為了執行實施法律的憲法職責,總統必須對一定類型的檔和通訊予以保密。”行政特權首先被用來抵制國會的調查,故 Raoul Berger教授簡潔地將之定義為“總統拒絕向國會公開信息的憲法權力。”尼克森政府國務卿威廉·羅傑斯(William Rogors)則認為,“行政特權是總統封鎖消息的一種行為,也是總統出於維護總統權力的憲法完整性的一種需要。如果總統將一切情況公諸於眾的話,這不僅妨礙行政部門執行公務,而且也有損於公共利益”。作為三權分置的產物,行政特權源於憲法至上和權力分置原則,意味著憲法機構依據憲法享有的權力在憲法規定的範圍內具有獨立性和至上性,憲法機構在行使其憲法權力時,有義務尊重其他機構對其憲法職責的履行,不得僅以本方權力行使的需要否定其他憲法權力的正當性。


《香港基本法》第48條第十一項明確規定了行政特權,賦予行政長官及其領導的政府對某些資訊予以保密的權力。依此規定,行政長官可“根據安全和重大公共利益的考慮,決定政府官員或其他負責政府公務的人員(以下稱“政府官員”)是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據”。這項規定構成香港立法會調查權的限制。根據《立法會(權力及特權)條例》第9條、第10條、第11條、第12條和第17條的規定,香港立法會可以命令證人列席,訊問經宣誓的證人,發出手令強迫證人列席,處罰藐視立法會的證人。但若香港立法會在調查時要傳召政府官員出席作證和提供證據,必須獲得行政長官的同意,行政長官作出決定的依據是出席作證和提供證據是否會有損安全和重大公共利益。在美國的政治實踐中,行政特權主要適用於涉及外交和國防事務、總統與其幕僚的談話以及保證執法活動有效進行等領域。與之相比,《香港基本法》第48條第十一項對行政特權的規定在範圍上更為寬泛,“安全”和“重大公共利益”這兩個羅生門式的概念使得行政長官幾乎可以否決香港立法會任何傳召政府官員出席作證和提供證據的決定,對香港立法會的調查權構成重大的限制,從行政權這一方面設定了香港立法會調查權的法律界限。


《香港基本法》第48條第十一項在規定行政特權時,對行政長官是否可以拒絕向香港立法會作證和提供證據未置一辭。香港特區政府與立法會在這一問題上的認識有明顯分歧。香港立法會調查政府與醫院管理局對嚴重急性呼吸系統綜合症爆發的處理手法專責委員會在充分考慮行政長官的憲制地位後,試圖採用一種柔和的方式來處理這一問題,即首先“邀請”行政長官在公開會議上作證,“無須宣誓”。但是,行政長官辦公室認為,行政長官作為香港特區的首長,“若他受制於立法機關的程式,在‘憲制上並不恰當’”。對此回應,該專責委員會“堅決認為本身已獲賦權傳召任何人(包括行政長官)到其席前作證。”最終,專責委員會先以書面形式要求行政長官回答調查涉及的問題,隨後則以座談會的形式、由議員詢問並由行政長官回答相關查詢的方式處理這一問題。香港立法會以一種政治性的方式來處理傳召行政長官作證的問題,反應了雙方對行政特權認識的分歧,也與其時立法會與政府相對良好的關係有關。


根據行政特權理論,作為香港政府首腦和香港特區首長的行政長官當然可以拒絕向香港立法會作證和提供證據,但行政特權不是絕對的。參照《香港基本法》第48條第十一項的規定,行政長官在主張行政特權時,其前提條件應是作證和提供證據有損“安全”和“重大公共利益”。行政特權理論當然適用於行政長官的理據在於,“獲得授權的官員必須能夠充分地行使這些權力,授權者的利益和尊嚴亦要求這些權力得到充分運用以實現授權者的目的。”當然,行政特權並非沒有界限。當行政特權的主張立基於維護政府的職權、權力分置以及設置行政長官及政府機構所要實現的公共利益時,行政特權的主張便具有極強的正當性。反之,若是為滿足一已私利,或者意圖逃避應負的法律責任,行政長官主張行政特權便是對行政特權的濫用,其正當性亦會喪失。《香港基本法》第73條第九項規定香港立法會可以基於對行政長官提出彈劾案的需要而行使調查權,可以傳召政府官員作證並提供證據。在這種情況下,行政長官若主張行政特權,拒絕政府官員向香港立法會作證,便必須有可證明的安全理由和重大公共利益需要,否則便構成對行政特權的濫用,只會為其被立法會彈劾增加一項例證。另外,行政長官無端由地拒絕政府官員向香港立法會作證並提供證據的行為極可能構成第73條第九項中“嚴重違法”的證據,香港立法會可以此為據通過針對行政長官的彈劾案提案。在某種意義上,第73條第九項構成對行政特權的制約。


概而言之,《香港基本法》第48條第十一項關於行政特權的規定,是對香港立法會調查權的直接限制,是確定香港立法會調查權法律界限的關鍵條款之一。鑒於香港立法會享有調查權是其履行法定職責的保證,行政長官對行政特權的主張若要獲得支持,必須通過“安全和重大公共利益”法則的檢驗。需要注意的是,《立法會(權力及特權)條例》第14條(2)規定,行政長官只能基於“海、陸、空軍事宜或與香港保安有關的任何其他事宜、中央人民政府所負的責任(該等責任是與香港政府管治香港無關者)”的理由否決政府官員向香港立法會作證,《香港基本法》第48條第十一項將否決理由規定為“安全”和“重大公共利益”,二者並不一致。香港本地立法顯然對行政特權的範圍作了壓縮性的規定,因此,若行政長官以行政特權對抗香港立法會調查權時,“安全”和“重大公共利益”內涵的解釋極為關鍵。行政特權的範圍事關《香港基本法》確立的政治制度,因此第48條第十一項的解釋當然屬於中央管理的事項,應當由全國人大常委會根據《香港基本法》第158條的規定明確其內涵。


四、司法特權對立法會調查權的限制——《香港基本法》第85條


美國華盛頓大學法學院教授Todd D. Peterson認為,在國會對法官進行調查時,有必要以“司法特權”予以對抗。他指出,在抵制國會調查方面,“司法機構可以在行政機構中找到一個有助的盟友。當行政官員聲稱享有行政特權時,司法部曾決定不起訴被指控蔑視國會的行政官員……面對國會針對法官的傳票,亦可以主張司法特權(judicial privilege),得出同樣的結論。行政部門有權——實際上是義務,對國會傳票作出合憲性判斷。如果行政部門對國會發出的針對行政官員的傳票可以這樣做,就當然可以對國會發出的針對法官的傳票採取同樣的措施。通過預先(彈劾性調查除外)宣告其不會檢控法官對國會傳訊的蔑視行為,行政機構可以矯正失去平衡的權力。這種權力使聯邦法官易於遭受侵害,並威脅聯邦司法的獨立性”。Todd D. Peterson教授言及的司法特權,是指美國憲法第3條所保障的司法獨立。美國憲法第3條第一款規定,“合眾國的司法權屬於一個最高法院以及由國會隨時下令設立的下級法院。最高法院和下級法院的法官,如果盡忠職守,應繼續任職,並按期接受俸給作為其服務之報酬,在其繼續任職期間,該項俸給不得削減。”根據該條的規定,聯邦法院承擔司法裁判的憲法職責。雖然該條中並沒有司法獨立的字眼,但“在起草憲法第三條時,制憲者深受英國司法獨立歷史及殖民地時期司法不獨立的影響”,“美國憲法比作為其參照本的《王位繼承法》提供了對美國法官(獨立性)更強的保護。”“依照《王位繼承法》,英國兩院以簡單多數便可以剝奪法官的職位,但美國制憲者拒絕了賓夕法尼亞州約翰·迪鑫森關於兩院聯合便可剝奪法官職位的建議。”因此,美國憲法第3條第一款被視為保障司法獨立的條款,是司法特權的憲法依據,其基本含義是法官只依據法律獨立作出司法判斷,任何對法官司法裁判可能構成壓力的舉措,均有損司法獨立的價值和原則。雖然美國國會有權管理相關司法事務,負有憲法職責就司法事務制定法律,可以發動針對司法及法官的調查——美國國會曾發動了多起針對法官的調查,但其調查不得侵損司法獨立。“國會對資訊有合法的需要,這些資訊將幫助國會草擬法案。這種立法包括將被法院解釋和適用的實質性立法,亦包括管理司法行政的立法。但是,當國會向司法機構收集這些資訊時,必須小心謹慎,尊重聯邦司法的獨立。”司法特權構成美國國會調查權的界限。因此,“國會負有憲法義務,確保其調查不會對司法機構施加政治影響,聯邦司法機構亦有相應的義務去抵制這種企圖。”


《香港基本法》第四章第四節規定了司法的特權,其中第85條規定香港法院獨立審判,不受任何干涉,司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。為確保法院獨立審判,《香港基本法》第89條進而規定香港法官只有在無力履行職責或行為不檢的情況下,才可按法定程式予以免職。第85條和第89條構成香港立法會調查權的法律界限,但司法特權並未全面否定香港立法會傳召司法人員作證和提供證據的權力。根據《香港基本法》第73條的規定,在行使制定、修改和廢除法律、就有關公共利益問題進行辯論、同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免、接受香港居民申訴並作出處理等職權時,香港立法會可以對司法機構和司法人員進行調查,傳召有關司法人員出席作證和提供證據。香港立法會的調查範圍當然地包括司法事務,調查對象亦當然地包括司法機關和司法人員。另外,即使香港立法會啟動的某項具體調查不是針對司法事務,若其認為司法人員是適格的證人,掌握了相關證據,亦可要求其作證並提供證據。但是,司法特權對香港立法會調查權的限制表現為:無論在何種情形下,香港立法會傳召司法人員作證和提供證據,不得造成法官獨立作出司法裁判的內心和外在壓力,侵害司法獨立的核心利益。根據《香港基本法》第73條的規定,香港立法會只享有對終審法院法官和高等法院首席法官任免的同意,不能彈劾法官。香港法官只能在本地法官組成的審議庭審議和建議下,方可被免職。《香港基本法》對法官任職的加強保護,傳達了司法獨立的重要價值。因此,在香港立法會的調查權與司法獨立的衝突中,司法獨立具有優先地位。質言之,只要司法人員在香港立法會調查中作證和提供證據將影響司法機關獨立行使審判權,香港立法會調查權便必須服從司法特權條款。對此,香港社會似乎有著高度的共識。如在美國,司法人員在國會作證是常見的現象。但香港回歸後,香港立法會未曾啟動針對司法事務的調查,亦鮮見司法人員被傳訊作證和提供證據。基於《香港基本法》對司法獨立價值的特別保障,香港立法會對司法展開調查並傳召法官作證的機率不大。不過,當下的情勢有所變化,在香港司法機構越來越政治化、對香港法院外籍法院的各種政治指控甚囂塵上的情況下,日後出現香港立法會傳召司法人員作證和提供證據的現象,也並非絕對不可能。倘若如此,香港可以借鑒“利益衡量”方法,考量作證和提供證據對香港司法獨立的影響,並根據個案作出裁斷。


五、“行政主導”對立法會調查權的限制——《香港基本法》第64條


行政主導是指行政長官在特區政治體制中,法律地位要高,職權要廣泛,享有較大的決策權,在特區政治生活中起主要作用。《香港基本法》貫徹了這一指導原則,授予行政長官較大的權力。理論上一般認為香港行政主導制體現在如下方面:行政長官地位顯要,既是特區首長,又是政府首長,代表特區,領導政府;在行政與立法的關係中,行政居於主動地位,手握立法創議權、法律簽署及公佈權、有限的立法會解散權、政府官員向立法會作證的決定權以及政府議案和法案在立法會議程中的優先權;行政會議作為行政長官的諮詢機構,協助行政長官作出決策;政府議案和議員個人議案分設投票機制;行政長官可以任命法官,可以赦免或減輕刑事罪犯刑罰。這種理解偏重於行政長官及其領導的政府對其他機關的制約,忽視了《香港基本法》第64條對行政長官及香港政府對香港立法會“負責”的限定。這種限定亦體現了行政長官在香港政治動作中的主動地位,並構成對香港立法會調查權的限制。


如所周知,代議機關作為民意機關,具有最強的民主正當性,在議會內閣制下,議會全面監督政府的工作,政府對議會負責的內容十分廣泛。在總統制下,政府亦必須接受國會無處不在的監督,彈劾制度則確保國會的監督具有實效。無論是在議會制還是總統制下,政府都必須接受代議機關的監督,其差別在於監督的方式與範圍有別。調查權是代議機關履行職責的重要輔助工具,具有“為立法提供資訊”、“監督行政”、“溝通大眾”、“維護代議機關地位”的功能。代議機關的調查可以是為了確定既有法律的執行情況,立法以彌補社會、經濟和政治系統存在的問題,或者探究政府部門的腐敗、低效以及浪費,代議機關沒有權力去調查其職權範圍以外的私人事務。質言之,代議機關職權的範圍即是調查權的範圍,調查權的範圍亦是代議機關職權的範圍。《香港基本法》第73條規定了香港立法會職權的範圍,亦限定了香港立法會調查權的範圍。與大多數代議機關的調查相類似,香港立法會的調查主要包括“以獲取立法資訊為目的的調查”和“監督政府行為的調查”。除了受制行政特權、司法特權以及法定調查要件的限定外,在行政主導制下,香港立法會的調查權(特別是監督政府行為的調查)還受限於《香港基本法》第64條的規定。


根據《香港基本法》的規定,香港立法會和行政長官分別經由不同的選舉程式產生,政府主要官員由行政長官提命,中央任命。香港的行政與立法的關係與議會內閣制下的行政與立法關係有別,類似於總統制下行政與立法的關係。議會內閣制下的政府應對議會負責,總統制下的政府無須對議會負責,但議會可以監督政府。同理,香港政治體制並非議會內閣制,行政長官及其領導的政府不由香港立法會產生,無須對香港立法會負責,但作為代議機構,香港立法會可以監督香港政府,第64條則是對香港立法會監督範圍的嚴格限定。《香港基本法》第64條規定,香港政府對立法會負責的事項為:(一)執行立法會通過並已生效的法律;(二)定期向立法會作施政報告;(三)答復立法會議員的質詢;(四)徵稅和公共開支須經立法會批准。與《香港基本法》第73條相對照,香港政府須對香港立法會負責的事項,而該事項又屬於香港立法會自身職權範圍的主要有①第64條第一項(執行立法會通過並已生效的法律)與第73條第一項(根據本法規定並依照法定程式制定、修改和廢除法律)、②第64條第二項(定期向立法會作施政報告)與第73條第四項(聽取行政長官的施政報告並進行辯論)、③第64條第三項(答復立法會議員的質詢)與第73條第五項(對政府的工作提出質詢)、④第64條第四項(徵稅和公共開支須經立法會批准)與第73條第三項(批准稅收和公共開支)四種情形。因此,香港政府無須就第73條第二項“根據政府的提案,審核、通過財政預算”、第六項“就任何有關公共利益問題進行辯論”、第七項“同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免”、第八項“受理香港居民申訴並作出處理”以及第九項提出行政長官彈劾案等涉及的事項向香港立法會負責。《香港基本法》第64條在表述上使用了“負責”一語,頗為類似我國憲法上行政機關向人民代表機關負責的規定。香港政治體制與議會內閣制和人民代表大會制完全不同,故《香港基本法》規定香港政府向香港立法會負責,並非意圖在香港建立議會內閣模式或者人民代表大會制下的行政與立法關係。在行政主導制下,這種負責範圍上的限定應當理解為香港立法會對香港政府的監督事項僅限於第64條列舉的四項內容,其對香港立法會調查權的限制意義在於,若香港立法會為監督政府而啟動調查程式,並在調查程式中傳召政府官員作證並提供證據,行政長官在決定是否准許政府官員作證時,首先應當評判香港立法會監督性調查的事項是否屬於第64條列舉的範圍,進而在此基礎上考量政府官員作證是否有損“安全”和“重大公共利益”。質言之,行政長官可以基於香港政府向香港立法會負責事項的限定、“安全”和“重大公共利益”等三項理由拒絕政府官員在香港立法會監督性調查中作證並提供證據。在香港回歸後,香港立法會曾動議通過對香港政府主要官員的不信任案,以追究香港政府主要官員的政治責任,一些主要官員被迫辭職。顯然,若香港立法會為通過不信任案而發動調查,其性質屬於監督性調查,而其調查事項並不屬於第64條列舉的範圍,行政長官可以依據第64條拒絕政府官員向香港立法會作證並提供證據。為了有效和合法的行使立法會調查權,立法會成立專責調查委員會並對之進行授權時,有必要明確該項調查的性質和目的。


六、結 論


《香港基本法》建立了行政主導的政治體制,授予行政長官較大的職權和行政特權,明確保障司法機關的獨立性,同時授予香港立法會廣泛的職權和調查權。在行政主導制下,香港立法會調查權的法律界限存在於多個方面:根據《香港基本法》第48條第十一項、第64條、第85條的規定,香港立法會調查權受到行政特權和司法特權的限制,並必須符合第73條第十項確立的目的性要件和“合理需要”原則。香港立法會可以啟動監督香港政府的調查,傳召政府官員作證和提供證據,但限於第64條規定的四項內容,並且行政長官可以根據“安全”和“重大公共利益”的標準拒絕政府官員向香港立法會作證和提供證據;對第64條列舉事項範圍之外、第73條列舉職權範圍之內的事項,行政長官還可以依據第64條對“負責範圍”的限定拒絕政府官員向香港立法會作證和提供證據。


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(文章觀點僅代表作者本人)


作者為深圳大学港澳基本法研究中心教授、副主任

編輯:嚴駿

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@ 三等奬論文 葉海波:香港立法會調查權的法律界限 ——政治制度的視角
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