文/宋小莊
為疫情而延任的香港立法會，10月以來一段時間，大會開了4次，議員人數是夠的，但出席人數不足，個別故意搗蛋的議員要求點票，建制派有不少議員缺席，竟有3次流會。這樣的議會沒有起正面作用，而是起負面的作用。對這一實際情况，林鄭月娥特首報告了國務院，國務院又報告全國人大常委會轉請對立法會議員資格問題作出決定。11月11日全國人大常委會作出相應的決定。
該決定有不能忽略的若干特色
（1）制定該決定的法律依據多達6個，比《香港國安法》的3個法律依據還要多。6個法律依據是：《憲法》、香港《基本法》、《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》、香港《國安法》、《全國人民代表大會常務委員會關於中華人民共和國香港特別行政區基本法第一百零四條的解釋》、《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定》。在中國的法制史上，這是罕見的。
（2）提出不能參選和擔任立法會議員的不符合擁護基本法、效忠香港特區的4項要求和條件：（i）宣揚或者支持「港獨」主張；（ii）拒絕承認國家對香港擁有並行使主權；（iii）尋求外國或者境外勢力干預香港特區事務；（iv）具有其他危害國家安全等行為。請注意這裏有一個「等」字，危害國家安全的行為有多種。該等要求和條件對宣誓或簽署聲明擁護基本法、效忠香港特區的參選人和任何公職人員都是適用的。
（3）「不符合要求和條件」的認定，在香港特區依法認定。從香港特區政府宣布的名單可以看到認定者包括立法會選舉主任，由此可以知道全國人大常委會挺港力度之大，前所未有。當然，任何具有審查職能的其他選舉的選舉主任，具有監誓職能的立法會主席、行政長官、國務院總理，也都在內。在法理上，這種安排可以說排除了司法覆核。
在介紹了有關決定的特色後，可以推斷立法會的「流會」和「拉布」會減少，但並不等於有關問題徹底解決。「流會」是近幾年反對派議員新的「發明」，「拉布」則是更早一點的「專利」。「流會」使議會停轉，「拉布」使議會空轉，都妨害香港管治。
立會有必要規定全職議員制度
所謂「流會」是出席會議的議員少於法定人數，有的議員要求點票，立法會主席只好暫停會議召喚，如果召喚成功，就可以不「流會」；但如果召喚不成功，在限定時間內仍未有足夠人數，還有可能「流會」。議員不出席會議主要有兩種原因：一是故意搗蛋，有人要求點票，就故意走人。二是對某些議員來說，議會工作只是兼職，有其他更重要的正職，當時沒有在場。全國人大常委會的上述決定，對故意搗蛋的議員是有震懾力的。但對忙於處理更重要兼職的議員來說，則未必如此。由於「流會」造成不必要的浪費，立法會應當檢討一下議員工作制度，有必要規定全職議員制度，讓有正職幹重要的事的議員退位讓賢，這是功德無量的事。
「拉布」是利用《立法會議事規則》的漏洞製造的。經過20多年，還沒有修改好。其實，最主要的漏洞是牴觸基本法第74條。這個漏洞在20多年前已經有人發現了，發現者不作自我宣傳，筆者也不敢掠美。香港是新聞自由的天地，有新的發現，肯定有人搶新聞，爭功勞，司空見慣，見怪不怪。
基本法第74條規定：「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。」該條以及基本法附件二的分組點票機制是香港特區行政主導很重要的條文。
該條把香港的提案分為3類：一類是專屬政府政策提案，不容議員置喙；二類是一般政府政策提案，議員事先要得到行政長官書面同意，才能提出；三是以上兩類提案之外，議員個人可以提出。但《立法會議事規則》卻以非同尋常「技巧」，抵消第74條的安排如下：
（1）對政府政策提案，分為原始提案、修訂提案、再修訂提案等不同類別，各個擊破；不再區分屬於專屬政府政策提案，還是一般政府政策提案；
（2）對政府提案和議員個人提案的判斷權，交給立法會主席，而不由行政長官決定；
（3）對涉及公共開支、政治體制、政府運作3類專屬政府政策提案，再加以分解擊破：對公共開支案，議員可提減案，不准提加案；對政治體制提案，中央看的很緊，就盡可能分解到一般人看不出來的提案；對涉及政府運作提案，盡可能擴大其範圍，然後用修正案來破解。
另外，社會上還製造立法會需要監督政府的輿論。如這也不准提，那也不准提，那就無從監督政府。他們把基本法允許的對政府工作提出質詢、對有關公共利益問題辯論，與基本法不允許提出的提案和修正案等混淆起來了。立法會議事規則有10來條涉及這方面的問題，但回歸以來對議事規則的修訂大多是補丁而已，用處不大。要認真修訂，亦非易事。
歸納起來，「流會」與立法會的兼職議員制度有關，有些議員視工作為副業，視生意為正業，就經常缺勤。議員俸祿優渥，工作繁重，不應當還有其他主業。「拉布」利用議事規則提出違反基本法第74條的海量修正案、再修正案等無聊提案。修正案、再修正案多了，對有關修正案（再修正案）的辯論就多了。議事規則應當按照基本法第74條的要求進行修訂。
(文章觀點僅代表作者本人）
作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授
編輯：嚴駿
來源：明報
