2020年11月11日，十三屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》（以下簡稱《決定》）。全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關，根據憲法和香港基本法賦予的職權作出《決定》，是確保香港特別行政區有關公職人員包括立法會議員符合擁護香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件的具體措施，是全面準確貫徹落實“一國兩制”方針和香港基本法，維護國家主權、安全和發展利益，保障香港長期繁榮穩定的必要之舉。
文｜北京 韓大元
《決定》的憲法依據
（一）憲法是中華人民共和國公民的根本活動準則
憲法是國家的根本法和最高法，中華人民共和國公民都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的一部分，憲法的空間效力及於中華人民共和國的所有領域，也及於中華人民共和國的所有公民。
憲法第52條規定，中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。這一義務涉及國家的建構與維繫命題，屬於公民基本義務的範疇。在屬地效力方面，香港基本法第1條中已明確指出：“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”可見，香港特別行政區顯然符合憲法第52條規定的屬地效力範圍。在屬人效力方面，由於《中華人民共和國國籍法》已列入基本法附件三，因此凡符合國籍法規定的香港特別行政區永久性居民具有公民身份。
憲法第54條規定，中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。維護國家統一和維護祖國的安全、榮譽和利益，是憲法賦予每一位中華人民共和國公民的崇高義務。包括香港特別行政區居民中的中國公民在內的全體中國公民都必須履行憲法賦予的各項義務，以憲法為根本的活動準則。
2020年11月11日，香港特區政府宣布4名反對派立法會議員喪失議員資格。圖為香港特區行政長官林鄭月娥（中）在記者會上回答記者提問
香港基本法是全國人民代表大會根據憲法制定的基本法律，是“一國兩制”基本方針的法律化。香港基本法上的許多具體制度都體現了上述憲法精神。例如，香港基本法第104條規定，香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。香港基本法的這一規定，貫穿著由以愛國者為主體的港人治理香港的原則，體現了尊重和履行維護國家主權、安全和利益的憲法義務是“港人治港”的憲制前提。
2016年11月7日，全國人大常委會作出《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百零四條的解釋》明確，香港基本法第104條規定的“擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區”，既是該條規定的宣誓必須包含的法定內容，也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件。如香港立法會部分議員宣揚或者支持“港獨”主張、拒絕承認國家對香港的主權等言行，嚴重損害國家主權和國家安全，嚴重違反國家憲法和香港基本法。全國人大常委會此次通過《決定》進一步明確，不符合擁護香港特別行政區基本法、效忠香港特別行政區的法定要求和條件的立法會議員，須承擔喪失議員資格的法律責任，是堅定維護憲法權威、正確實施香港基本法的重要體現。
（二）全國人大常委會有權監督憲法實施
憲法第57條規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關，行使著廣泛的國家權力。
2020年11月12日，在位於港島的上環文化廣場，香港市民簽名支持全國人大常委會就香港立法會議員資格問題作出的決定
根據憲法第67條第1項，全國人大常委會行使“監督憲法的實施”的職權。由於憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，基於憲法監督機關的地位，全國人大常委會有憲制義務保證憲法在全國範圍內得到全面準確實施。香港立法會部分議員的行為，直接違背了憲法規定的維護國家統一和維護祖國的安全、榮譽和利益的義務。此外，維護憲法尊嚴、保證憲法實施，不僅要求一切組織和個人遵守憲法規定的各項公民義務，還要求遵守國家立法機關為實施憲法而制定的各項法律和決定。香港立法會部分議員的行為，嚴重違反了香港基本法、《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》、《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》以及全國人大常委會的有關解釋和決定。
全國人大常委會通過《決定》劃出不符合擁護香港特別行政區基本法、效忠香港特別行政區的法定要求和條件的明確標準，並規定不符合法定要求和條件的立法會議員承擔喪失議員資格的法律責任，是嚴格履行憲法監督職權，保障憲法權威在特別行政區得到切實尊重和維護的重要體現。
《決定》的法律依據
禁止從事叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等危害國家安全的行為是香港基本法第23條所明確規定的。《香港特別行政區維護國家安全法》規定，在香港特別行政區的任何機構、組織和個人都不得從事危害國家安全的行為和活動。香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。
此外，根據香港基本法第104條及全國人大常委會關於香港基本法第104條的解釋，香港特別行政區有關公職人員在就職時必須依法宣誓擁護香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區，是參選或者出任有關公職的法定要求和條件。立法會議員在經依法宣誓任職後，不得從事違反誓言的行為和活動。全國人大常委會關於香港基本法第104條的解釋同時規定，香港基本法第104條所規定的宣誓，具有法律約束力。宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的，依法承擔法律責任。全國人大常委會的《決定》進一步落實了上述解釋的規定，明確了立法會議員違反誓言，從事危害國家安全的活動，應當承擔喪失議員資格的法律責任。全國人大常委會的《決定》是全面準確實施香港基本法及其有關解釋，有效維護香港基本法的權威和效力的必要之舉。
“愛國者治港”是“一國兩制”的應有之義
“一國兩制”方針的初心是維護國家統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定。在維護國家主權、安全與發展利益的基礎上，為繼續保持香港的繁榮和穩定，國家決定在香港實行“一國兩制”政策，並以根本法的形式予以確認和維護。這一憲法原則和精神是制定香港基本法所貫徹始終的，也是實施香港基本法所貫徹始終的。
“一國兩制”實踐絕不能排斥中央管治權，更不能容許挑戰中央權威，危害國家主權和安全的活動存在。中央對香港的管治權是不能缺席的，這一點已經通過香港基本法明確予以昭示。有關香港特別行政區的管治主體問題，早在 1984年6月，鄧小平同志提出明確的標準，他說：“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。”對於什麼是愛國者，鄧小平同志指出，“愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”這句話的另一層意思就是，從事危害國家主權和安全活動，破壞香港繁榮和穩定的人士，不應被納入香港特區的管治體系或者在香港政權機關擔任職務。全國人大常委會的《決定》定明了喪失議員資格的情況，進一步明確了“愛國者治港”的含義。這個標準在《中英聯合聲明》尚未簽訂時就已經被提出，體現了中國政府簽訂《中英聯合聲明》和制定香港基本法的原意和初心，具有不容置疑的權威性。
“愛國者治港”是“一國兩制”的應有之義，是“一國兩制”行穩致遠的前提和基礎。在這個關乎國家主權、安全的原則問題上，不存在任何妥協的空間和餘地。全國人大及其常委會歷次涉港決定的出發點都是維護國家主權、安全和發展利益，保障香港的繁榮穩定，全國人大常委會通過此次作出的《決定》再次重申，這一原則底線不容突破。
“一國兩制”方針不是權宜之計。在“一國”的前提下，中央堅定貫徹“一國兩制”，堅定維護香港特別行政區實行資本主義制度和政策，行使高度自治權，這一點從未改變，二十三年來的“一國兩制”實踐給予了充分證明。代議機關中存在立場對立和意見分歧，是正常的，也是現代代議政治的重要特徵，回歸以來香港立法會也一直存在建制派和泛民主派之間的政見之爭。但任何立法會議員都必須在憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制秩序內活動，不能濫用議員職權擾亂立法會的有效運作和破壞基本法確定的政治體制的有效運行，更不得利用議員職權從事對抗中央政府和支持“港獨”等活動。香港立法會部分議員的行為已經違反了代議政制的基本原則和公職人員的政治倫理。全國人大常委會的《決定》的根本目的，就是要確保香港公職人員符合法定條件和要求，維護憲法和香港基本法共同確定的香港特別行政區憲制秩序，確保“一國兩制”實踐行穩致遠。
（作者係中國人民大學法學院教授）
本文發表於《紫荊》雜誌2021年1月號
