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淺談港澳基本法的比較

日期: 2021-01-11 來源:紫荊
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譚耀宗 I 全國人大常委會委員

《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

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每年12月20日是澳門慶祝特別行政區成立的大日子。2019年國家主席習近平更親自出席了澳門回歸祖國20周年的慶典,並在會上發表重要講話時充分肯定了澳門在「一國兩制」實踐所取得的成就和讚許澳門為「一國兩制」成功實踐的最佳典範。這提醒了筆者重新思考,同樣是實行「一國兩制」的香港,其頂層設計跟澳門是否有什麼不同呢?而這些不同又會否帶來什麼深遠的影響呢?本文以2013年「反國教」事件、2014年非法「佔中」、2015年特首普選方案被否決、2016年立法會議員的宣誓鬧劇以及2019年「修例風波」等事件中曾經出現過的幾個問題作為背景,從香港和澳門兩部基本法具體條文的相異之處作出若干思考,並提供一個初步的資料梳理。

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譚耀宗期待,大家能夠不忘基本法的初心,能夠認 同和尊崇國家憲法,儘快回到行政主導和「愛國者 治港」的基礎上,一齊重新再出發


中央全面管治權在基本法中的體現

 

中央全面管治權在港澳兩部基本法的不少條文中都得到充分體現,其中特區的設立、授權高度自治、外交事務、防務、主要官員任免、基本法解釋、基本法修改以及立法違憲審查權等在兩部基本法中的規定都是相當一致的,這些都非常明確是屬於中央事權,象徵著國家主權。


 至於兩部基本法的不同之處,澳門基本法第十五條列明「中央人民政府依照本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長」。而香港基本法第十五條相關規定所採用的字眼則是「任命」。這裡「任免」和「任命」之間雖然只是一字之差,但就被反對派於2013至2014年間利用來質疑中央對行政長官的實質任命權。


還有就是澳門基本法第一百零一條和香港基本法第一百零四條,兩者關於「宣誓效忠」所規定的內容是相當一致的。澳門基本法第一百零二條還列明:「澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時,除按本法第一百零一條的規定宣誓外,還必須宣誓效忠中華人民共和國。」因此,雖然香港基本法和澳門基本法條文都包含了效忠國家的含義,但表述上的區別常常被反對派惡意曲解。其實,正如國務院港澳辦常務副主任張曉明所說,無論是香港國安法第六條規定的宣誓效忠制度,還是香港基本法第一百零四條規定的宣誓效忠的內容,這裡面提到的「效忠中華人民共和國香港特別行政區」都毫無疑問包含了效忠國家的含義。

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 2020 年 12 月 18 日,香港特區政府在政府總部舉行公務員宣誓儀式。在行政長官林鄭月娥見證下,常任 秘書長、部門首長和屬首長級薪級表第 6 點或以上的公務員宣誓擁護《中華人民共和國香港特別行政區基 本法》、效忠中華人民共和國香港特別行政區、盡忠職守和對特區政府負責


行政主導是有效保障

 

香港行政主導體制的推進和確立遇到過不少爭拗和難題,究其原因,從行政長官所行使權力的比較來說,香港基本法賦予香港特別行政區行政長官的權力較少。澳門基本法第五十條(七)賦予澳門特別行政區行政長官行使委任部分立法會議員職權;第八十八條賦予澳門特別行政區行政長官從法官中選任各級法院院長的權力。


 香港基本法第六十八條第一款則列明「香港特別行政區立法會由選舉產生」,即全體議員都是由選舉產生而沒有由行政長官行使委任的名額;第八十八條雖然列明法官是由行政長官任命,但第七十三條(七)則把任免終審法院法官和高等法院首席法官的同意權賦予了立法會。


 從立法會議員被宣告喪失資格的情況來說,香港立法會議員較難被取消資格。澳門基本法第八十一條(四)列明「違反立法會議員誓言」以及(五)「在澳門特別行政區區內或區外犯有刑事罪行,被判處監禁三十日以上」的,經立法會決定,即喪失其立法會議員的資格。


 香港基本法第七十九條(七)列明「行為不檢或違反誓言」的,還需要經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責;以及(六)「在香港特別行政區區內或區外被判犯有刑事罪行,判處監禁一個月以上」的,還需要經立法會出席會議的議員三分之二通過解除其職務。因此,任何一方只要能夠控制出席會議議員的三分之一少數,立法會會議就無法引用第七十九條(六)或(七)對某一議員進行譴責或解除其職務。

 

雙普選目標變成政治僵局

 

香港基本法第四十五條第二款列明,「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」;第六十八條第二款列明,「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標」。這裡兩個「最終達致普選產生的目標」就是香港所稱的「雙普選」了。


首先必須明確,「雙普選」在中英聯合聲明裡面是隻字未提的,同時,澳門基本法也沒有關於「雙普選」的任何類似規定。「雙普選」實際上應當看作為國家給予「一國兩制、港人治港、高度自治」的香港的特別信任。


其次,香港基本法附件一第七條關於「二○○七年以後各任行政長官的產生辦法」,以及附件二第三條「二○○七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序」,都是國家於一九九○年基本法通過時給香港劃定的「雙普選」路線圖,那是澳門沒有得到的。


然而,中央的美好意願讓外國勢力和反對派有了可乘之機。大家請注意,上述香港基本法附件一第七條和附件二第三條列明的兩個修改辦法分別都必須「經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准(備案)」等三個步驟才能實現。其中,反對派只要掌控立法會全體議員三分之一的關鍵少數便能否決所有政改方案,從而製造出一個各方面都不可解的政治僵局。

 

認真總結基本法的實踐經驗

 

在基本法起草的時候,中央始終是對香港抱著最大的誠意,在各個方面都希望儘量保留和尊重香港原有的特色。並且,自回歸以來我們每一個香港人都應當親身感受到,中央始終對香港能夠在「一國兩制、港人治港、高度自治」的大原則下繼續保持特區繁榮穩定充滿了信心和寄予了厚望。


今天,我們應當比以往任何一個時候都更需要去加深認識和認真總結基本法實踐23年以來的經驗,我們不能漠視自回歸祖國的那一天開始,香港的憲制基礎已經發生了根本性改變。期待大家能夠不忘基本法的初心,能夠認同和尊崇國家憲法,儘快回到行政主導和「愛國者治港」的基礎上,一齊重新再出發。


本文發表於《紫荊論壇》20211-2月號第19-21

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