張小帥 I 中國浦東幹部學院講師

《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

中共十九屆四中全會提出堅持和完善「一國兩制」制度體系，堅持以愛國者為主體的「港人治港」，並將其作為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和要求。作為「一國兩制」的設計師，鄧小平發表過一系列關於「愛國者治港」的談話。在系列談話中，鄧小平對「愛國者治港」的必要性、「愛國者」的涵義等進行了深入闡述。通過分析鄧小平關於「愛國者治港」的系列談話，明確「愛國者治港」的必要性，分析「愛國者」之「愛」「國」「者」的涵義，理清其中的內在邏輯，對於堅持和完善「一國兩制」制度體系，堅持以愛國者為主體的「港人治港」，推動「一國兩制」在香港特區得到全面、準確地實施具有重要意義。

鄧小平在會見鍾士元(右一)時提出「愛國者治港」的標準

一、「愛國者治港」的必要性

鄧小平關於「愛國者治港」必要性的主要論述，是在1984年6月22日、23日分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時所發表的。在這次談話中，鄧小平從「港人治港」的界限和標準角度，談論了「愛國者治港」的必要性。此外，在其他場合發表的談話中，亦有關於「愛國者治港」必要性的論述。根據這些談話內容，可以從維護國家主權、「愛國者治港」與「港人治港」的關係、中央與治港者的關係、香港之於內地的作用四個角度，對鄧小平關於「愛國者治港」的相關談話進行概括。

其一，在維護國家主權方面，中國政府的意志是堅定不移的。1982年9月24日，在會見英國首相撒切爾夫人時，針對她堅持「三個不平等條約有效」的說法，鄧小平強調，「關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地」，「如果說宣布要收回香港就會像夫人說的『帶來災難性的影響』，那我們要勇敢地面對這個災難，作出決策」。可見其在維護國家主權方面的堅定意志。在香港回歸之前，主權問題尚且不是一個可以討論的問題，回歸之後，主權問題更加不是一個可以討論的問題。2017年7月1日，在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特區第五屆政府就職典禮上，中共中央總書記習近平強調：「香港回歸後，我們更要堅定維護國家主權、安全、發展利益。在具體實踐中，必須牢固樹立『一國』意識，堅守『一國』原則，正確處理特別行政區和中央的關係。任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。」而如果治港者不是以愛國者為主體，那麼很難想像他們會忠誠地維護國家主權。

其二，在「愛國者治港」與「港人治港」的關係方面，必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。鄧小平強調：「港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區政府的主要成分是愛國者。」也就是說，治港的港人主體在政治態度上不能是中立的，而必須是愛國的。那麼，鄧小平為什麼在會見鍾士元等人時要強調「港人治港」的界限和標準是「愛國者治港」呢？或許我們可以從1984年12月20日鄧小平會見香港環球航運集團主席包玉剛時所發表的談話中找到答案。在這次會見中，鄧小平強調：「將來特別行政區的頭頭一定要是愛國者。鍾士元上次來北京，同我見面，一口一個你們中國人，你們中國人。……這樣的人能接管香港嗎？」在1984年10月3日會見港澳同胞國慶觀禮團時，鄧小平發表講話：「只要香港同胞團結起來，選擇好的政治人物來管理香港，就不怕變，就可以防止亂。」由此可見，正是由於香港社會一些人（包括鍾士元等少數精英）不認同中國，沒有國家情感，鄧小平才強調「港人治港」必須以「愛國者治港」為界限和標準。即是說，「愛國者治港」是「港人治港」的題中應有之義和必然要求，是不容動搖的基本準則。並且，正是基於「愛國者治港」的原則和理念，香港基本法才規定行政長官及香港特區政府主要官員、立法會議員、法院法官等治港者中的主要職位要由永久性居民中的中國公民擔任，而且必須在外國無居留權。「要求這些重要職位由中國公民擔任是適當的，而且也是國家主權的體現」，為堅持以愛國者為主體的「港人治港」提供了最基本的法律基礎。

其三，在中央與治港者的關係方面，治港者在香港本地產生，由中央任命。鄧小平強調：「港人治港不會變。由香港人推選出來管理香港的人，由中央政府委任，而不是由北京派出。」也就是說，治港者在香港本地選舉產生，但是要由中央來任命，代表國家的中央政府當然不會任命非愛國者為治港者。「由中央政府委任」這一命題的政治與法理基礎，在於香港並不是一個獨立的政治實體，其主權一直屬於中國，香港回歸後應作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域。而且，我國是單一制國家，地方政府的權力來自於中央授權，而「由中央政府委任」則是香港憲制地位和高度自治權來源的必然要求。

其四，在香港之於內地的作用方面，香港的發展要有利於內地的改革開放事業。1984年6月22日、23日，鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時發表談話強調：「中國的主體必須是社會主義，但允許國內某些區域實行資本主義制度，比如香港、台灣。大陸開放一些城市，允許一些外資進入，這是作為社會主義經濟的補充，有利於社會主義社會生產力的發展。」1984年12月19日在會見英國首相撒切爾夫人時，鄧小平發表談話強調：「保持香港的繁榮穩定是符合中國的切身利益的。所以我們講『五十年』，不是隨隨便便、感情衝動而講的，是考慮到中國的現實和發展的需要。……主體是很大的主體，社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行。在這個前提下，可以容許在自己身邊，在小地區和小範圍內實行資本主義。我們相信，在小範圍內容許資本主義存在，更有利於發展社會主義。」也就是說，回歸之後香港的發展要有利於國家的改革開放事業，要發揮促進國家發展的作用。事實證明，回歸後的香港對於國家的改革開放事業的確發揮了很大作用，習近平總書記在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團時，將這種作用概括為投資興業的龍頭作用、市場經濟的示範作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋樑作用、先行先試的試點作用、城市管理的借鑒作用。可以設想，如果治港者的主體是不愛國家的人，那麼恐怕香港、澳門在國家的改革開放事業中不會發揮如此大的作用。

綜合上述四個方面，在鄧小平看來，回歸後的香港作為中國的一個特別行政區，其治港者必須由愛國者來擔任，否則就不利於維護國家主權、不利於實現「港人治港」、不利於中央行使任命權、不利於國家的發展利益。可以說，堅持以愛國者為主體的「港人治港」、「澳人治澳」是「一國兩制」在港澳特區得到全面準確實施必須具備的重要社會政治基礎。正如習近平總書記在總結澳門「一國兩制」成功實踐時所說：「廣大澳門同胞素有愛國傳統，有強烈的國家認同感、歸屬感和民族自豪感，這是『一國兩制』在澳門成功實踐的最重要原因。」

二、「愛國者」之「愛」

關於「愛國者」之「愛」的涵義，鄧小平實際上在中央對治港者的態度和治港者對國家的態度兩個層面上，對信仰與尊重兩個詞的涵義作了區分。

（一）治港者的信仰及中央對治港者的要求

在談及治港者的信仰或者中央對治港者的要求時，鄧小平講：「只要擁護收回主權的就是愛國者，其他的不要去管他。……在物色人時，標準要放寬些，就是擁護收回主權的愛國者，談不上什麼思想意識、作風等。」也就是說，無論其思想意識怎麼樣，其作風只要沒有太大問題，只要其擁護收回香港主權，他就是愛國者。在關於信仰資本主義還是社會主義方面，鄧小平講：「不論贊成資本主義或者社會主義，不論持什麼護照，只要他心在國家，就可以參與香港管理，成為候選人。……在香港是搞資本主義，他當然是信仰資本主義的。」這段話表明，對於身處香港社會的治港者，其具有天然地信仰資本主義的傾向，中央不能要求他們信仰社會主義。亦即是說，對於治港者的資本主義信仰，中央要予以尊重。但同時，這段話亦表明，如果治港者自行調整了其信仰，由信仰資本主義轉向信仰社會主義，中央亦必須給予尊重。

（二）治港者對待國家的態度

在談及治港者對國家的態度時，鄧小平講：「什麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。」「1997年後在香港執政的人還是搞資本主義制度，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事。」由此可見，在鄧小平看來，愛國者對待國家的態度就是要「尊重」自己的國家和民族，不做損害國家利益的事情。因此，時任國務院港澳辦主任張曉明在解讀中共十九屆四中全會作出的《決定》時同樣用了「尊重」一詞，強調：「在『一國兩制』下，香港、澳門特別行政區居民應當尊重國家主體實行的中國特色社會主義制度，包括堅持中國共產黨領導這一核心內容在內的政治制度，內地人民也應該切實尊重香港、澳門實行的各具特色的資本主義制度，尊重港澳居民依法享有的各種權利和自由。」

那麼，尊重自己的國家和民族，是否可以罵自己的國家和民族呢？換句話說，罵自己國家和民族的香港居民是否也可以屬於愛國者？或許會有人用以下論述來論證，鄧小平在會見香港基本法起草委員會時說過：「有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵……」這段話表明，在鄧小平看來，中央要尊重香港社會的言論自由，但這是否意味著那些罵中國共產黨、罵中國的人也可以屬於愛國者呢？事實上，鄧小平這句話並非是在談論「愛國者治港」時說的，而是在談論中央要保留對香港的「干預權」時所說，其完整的講話是：「有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在『民主』的幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。」可見，鄧小平這段話談論的實際上是非愛國者，這些人可以罵中國共產黨、罵中國，但是如果要將其言論變成行動來反對大陸，那麼中央就有必要進行干預。因此，在鄧小平看來，那些罵自己國家和民族、罵中國共產黨的香港居民，不能歸類於愛國者。

三、「愛國者」之「國」

（一）「愛國者」之「國」的構成與特徵

對於「一國兩制」下的香港而言，「一國兩制」之「國」是非常明確的，就是指中華人民共和國。鄧小平曾從歷史角度論證了中華人民共和國的合理性與合法性。1984年6月22日、23日，鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等時強調：「鴉片戰爭以來的一個多世紀裡，外國人看不起中國人，侮辱中國人。中華人民共和國建立後，改變了中國的形象。中國今天的形象，不是晚清政府、不是北洋軍閥、也不是蔣氏父子創造出來的。是中華人民共和國改變了中國的形象。凡是中華兒女，不管穿什麼服裝，不管是什麼立場，起碼都有中華民族的自豪感。香港人也是有這種民族自豪感的。」

在1987年4月16日會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時，鄧小平曾談及「變與不變」的問題。他說，「堅持四項基本原則，堅持社會主義制度，堅持共產黨領導」不能變，「我們對香港、澳門、台灣的政策，也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎上制定的，沒有中國共產黨，沒有中國的社會主義，誰能夠制定這樣的政策？」「這個膽略是要有基礎的，這就是社會主義制度，是共產黨領導下的社會主義中國。」由此可見，在鄧小平看來，對於香港而言，「一國兩制」之「國」並不是抽象的，而是指具體的、實在的中華人民共和國，其在具體的結構構成和特徵方面最明顯的就是「四項基本原則」。因此，中共十九大報告和十九屆四中全會通過的《決定》均強調：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。」2018年3月第十三屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，將「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」寫入憲法正文第一條第二款，從憲法層面為黨的領導地位提供了根本保障。這是對「一國兩制」之「國」的涵義的準確界定。「愛國者治港」原則就要求治港者的主體要尊重國家主體實行的中國特色社會主義制度，包括堅持中國共產黨領導這一核心內容在內的政治制度。

（二）「愛國」與「愛港」的關係

關於「愛國」與「愛港」的關係問題，鄧小平強調：「我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。」「參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人。」「標準就是這個。站在別的立場不行。愛國，就是贊成收回主權，香港屬於中華人民共和國。如果再加一條，就是愛祖國，愛香港，不做損害香港繁榮穩定的事的人。主體是第一條，加個第二條，愛祖國，愛香港，選人標準就這個。」這表明，在鄧小平看來，愛祖國與愛香港是統一的，愛祖國必然要求愛香港，同樣，愛香港也必然要求愛祖國。所以，「選人的標準，沒別的，就是愛國者。……凡不符合這條的都不能入選」。

需要說明的是，根據香港基本法第二十四條的規定，在香港基本法所構建的「香港居民」這一概念中，香港居民不僅包括中國人，也包括外國人。香港居民中的外國公民需要遵守香港基本法，熱愛香港，但是無需熱愛中國；香港居民中的中國公民既需要熱愛香港，也需要熱愛中國。因此，有學者指出，「愛國」與「愛港」在香港基本法上是可以適度分離的法律義務，也就是說，二者並非完全統一。但是，在鄧小平發表上述談話之時，香港基本法尚未開始起草，「香港居民」一詞尚不具有明確的政治與法律涵義，所以，鄧小平所談論的「愛國」與「愛港」相統一，針對的實際上是香港居民中的中國人，作為中國公民的香港居民無疑既需要「愛國」、也需要「愛港」。

 四、「愛國者」之「者」

關於「愛國者」之「者」的涵義，即愛國者的主體範圍問題。從哲學上來說，愛國者的主體範圍是重點論的體現，「抓住了管治隊伍的『主要成分』，就基本掌握了特別行政區的管治權，基本實現了主權和治權的統一」。因此，明確愛國者的主體範圍至關重要。

（一）鄧小平對於愛國者主體範圍的界定

鄧小平在會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元等的講話中強調：「未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問。」這段談話似乎表明，在鄧小平看來，愛國者的主體範圍限於香港特區政府的主要成分，而對於香港特區立法會議員、香港法院法官等治港者並沒有過多強調。這是鄧小平的本意嗎？

（二）中共十八大以來中央對愛國者主體範圍的發展

2014年國務院新聞辦公室印發的《白皮書》強調：「對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理。在『一國兩制』之下，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者，肩負正確理解和貫徹執行香港基本法的重任，承擔維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定的職責。愛國是對治港者主體的基本政治要求。如果治港者不是以愛國者為主體，或者說治港者主體不能效忠於國家和香港特別行政區，『一國兩制』在香港特別行政區的實踐就會偏離正確方向，不僅國家主權、安全、發展利益難以得到切實維護，而且香港的繁榮穩定和廣大港人的福祉也將受到威脅和損害。」張曉明在解讀中共十九屆四中全會通過的《決定》時，亦強調：「以愛國者為主體實行『港人治港』、『澳人治澳』，是全面準確貫徹『一國兩制』方針的必然要求。必須確保行政長官由中央信任的愛國者擔任，符合愛國愛港或愛國愛澳、中央信任、有管治能力、香港或澳門社會認同等標準。特別行政區行政、立法、司法機關也必須以愛國者為主組成。」以上兩方面論述，實質上就是強調不僅僅行政長官、政府主要官員需要是愛國者，行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者的主要成分也需要是愛國者。

（三）中共十八大以來中央對愛國者主體範圍發展的合理性與正當性

從表面上看，《白皮書》對愛國者範圍的界定超出了鄧小平在前述談話中所強調的範圍，因而在香港社會引起了一定的爭議。但這是否就意味著《白皮書》對愛國者範圍的界定突破了鄧小平的本意呢？恰恰相反，《白皮書》對愛國者範圍的界定，是根據變化了的情況而對鄧小平上述談話內涵的充分繼承。

愛國者範圍的界定問題涉及到香港的政制及其發展，也就是香港特區政制與港英政制的關係問題。1982年在會見英國首相撒切爾夫人時，針對她「香港只有在英國的繼續管治下才能保持繁榮穩定」的觀點，鄧小平強調：「保持香港的繁榮，我們希望取得英國的合作，但這不是說，香港繼續保持繁榮必須在英國的管轄之下才能實現。香港繼續保持繁榮，根本上取決於中國收回香港後，在中國的管轄之下，實行適合於香港的政策。香港現行的政治、經濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現行的許多適合的制度要保持。」事實上，為了保持香港的繁榮穩定，香港特區政制的設計儘量多地保留了港英政制中的有益成分。港英政制很重要的一個特徵即是行政主導，即行政在行政、立法、執法三者之中居於主導地位。行政之所以能夠居於主導地位，與港督權力之大有直接關係。根據奠定港英政制基礎的《英皇制誥》和《皇室訓令》的規定，總督是香港的最高首長，在包括立法局、行政局和法院在內的港英政制和整個香港社會中居於絕對主導地位。曾在1947年至1957年擔任第22任港督的葛量洪曾這樣描述港督的權力之大：「在這個英國直接管轄之下的殖民地，總督的地位僅次於上帝。他每到一個地方，人人都要起立，在任何情況下都要服從他的意見。」直到1985年，英國意識到中國一定要收回香港，才開始在港英政府的立法局設立民選議員。

在鄧小平發表關於愛國者範圍界定的談話之時，《中英關於香港問題的聯合聲明》尚未正式簽署，香港基本法尚未開始起草，關於未來香港特區的政制設計，當時僅有一個方向性、框架性的構想，具體該如何設計尚未有明確安排。在當時，香港仍然實行港英時期的政制安排，港督在整個香港社會居於絕對主導地位。正是在這樣的背景之下，為了使香港回歸之後繼續保持繁榮穩定，香港特區政制就要儘量吸收和借鑒港英政制中的有益成分。所以，鄧小平關於愛國者範圍界定談話的實質涵義就是，既然港督在香港全社會居於主導地位，未來香港特區行政長官領導下的香港特區政府在香港社會也應當居於主導地位，所以，只需要行政長官領導下的香港特區政府的主要成分是愛國者就可以。至於香港特區立法會、香港法院法官，由於他們都接受行政長官的領導，也就無需專門強調了。

但是回歸後，按照香港基本法的制度設計，行政長官雖然在香港特區政制中居於主導地位，但是這種主導已經和港英政制中的港督主導存在巨大差別，行政長官的主導地位缺乏港督主導地位所具有的強有力的制度支撐。例如，港英政制中，立法局、行政局兩局議員和法院法官都是由港督任命產生的，並且行政局、立法局兩局都是港督的諮詢機構。但是，在香港特區政制中，立法會議員由選舉產生，法院法官也是先由香港本地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦之後，才由行政長官任命。

因此，回歸後的今天，在香港特區政制中如果仍然僅僅強調行政長官領導下的香港特區政府的主要成分必須是愛國者，已經不符合鄧小平的本意。從鄧小平關於愛國者範圍界定的談話背景和港英政制體系來看，《白皮書》強調行政長官、香港特區政府主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者的主要成分需要是愛國者，這是對鄧小平關於愛國者主體範圍界定的完整準確繼承。

五、結語

中共十九屆四中全會通過的《決定》提出要堅持和完善「一國兩制」制度體系，並對「一國兩制」制度體系應該堅持什麼、完善什麼展開論述，這在中共歷史上是前所未有的。「一國兩制」作為一項創新性制度，其需要有一個逐漸發展和完善的過程，在這個過程中要不斷接受實踐的檢驗。當前，「『一國兩制』在香港的實踐遭遇前所未有的嚴峻挑戰」。但同時，這也是「一國兩制」實現新發展的最佳契機。我們要全面準確貫徹「一國兩制」方針，在實踐中不斷完善中央治港治澳的制度體系。「一國兩制」的實踐越是遭遇挑戰的時候，越是要堅定意志，越是要不忘初心。「一國兩制」從醞釀到提出、再到實施，其初心和根本宗旨始終不變，即：維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定。而其中，實現和維護國家統一是「一國兩制」提出的首要目的，這一首要目的在回歸之後就轉化為維護國家的主權、安全、發展利益。無論是維護國家主權、安全、發展利益，還是維護香港、澳門長期繁榮穩定，都離不開「愛國者治港」這一重要的治港理念和原則，都需要堅持以愛國者為主體的「港人治港」。

鄧小平關於「愛國者治港」的相關談話，為我們深入理解「愛國者治港」的必要性及其涵義提供了重要指導。為了全面準確地在香港特區貫徹「一國兩制」，必須先闡述清楚愛國者需要具備的主觀態度、國家的涵義以及愛國者的主體範圍。其中，在主觀態度方面，作為香港居民的愛國者，需要尊重自己的民族和國家；在國家的涵義方面，作為香港居民需要尊重的並非抽象的國家，而是堅持「四項基本原則」的中華人民共和國，尤其是其中的中國特色社會主義制度和中國共產黨領導這兩項根本制度；在愛國者的主體範圍方面，十八大之後中央在愛國者範圍方面的界定，是對鄧小平關於「愛國者治港」相關談話涵義的完整準確繼承，即不僅僅行政長官領導下的香港特區政府的主要成分需要是愛國者，而且包括行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者的主要成分亦需要是愛國者。

原則與規則是法律規範的基本構成要素。在堅持依法治港的原則和理念之下，作為香港基本法原則的「一國兩制」，在香港基本法實施的整個過程中發揮著重要的指導和規範作用。而「愛國者治港」是「一國兩制」的題中應有之義，是「港人治港、高度自治」的前提和基礎，因此，香港基本法的實施必須符合「愛國者治港」的原則和理念。為了確保「愛國者治港」的理念能夠得到切實貫徹落實，中央需要及時有效地行使其對香港特區的管治權，例如中央人民政府對行政長官和香港特區政府主要官員的任命權，全國人大常委會對香港基本法的解釋權和對立法會立法的備案審查權，以及全國人大常委會對香港終審法院法官和高等法院首席法官的任免進行備案的權力等。

本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第10-18頁