駱偉建 I 澳門大學法學院教授、全國港澳研究會副會長

《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

「一國兩制」是國家治理體系中的一個重要組成部分和一項重要制度。必須堅定不移地實施「一國兩制」，做到不變形，不走樣。為此，必須緊緊地抓住「一國兩制」實施中的兩個關鍵點不能放鬆。一個是國家安全，堅决防範、制止和懲治危害國家安全的行為，維護國家統一，反對國家分裂，這是堅守「一國」之本的基礎。另一個是愛國愛港者治理，確保特區管治權牢牢地掌握在誠心誠意維護和實施「一國兩制」的愛國愛港者手中，這是維護「一國」，維護特區社會繁榮穩定的保障。全國人大常委會制定了香港維護國家安全的法律，建立了相應的執法機制，成功打造了維護「一國兩制」的盾牌，是防範損害「一國」的利器。與此同時，必須從政權機關到社會領域抓緊建立愛國愛港的管治隊伍和社會基礎，只有建成了以愛國愛港者為主體的管治隊伍，培養了一大批維護「一國兩制」的衛士，才能發揮「一國兩制」守護神的作用。

一、對「一國兩制」制度的認同是參政者的必要條件

（一）符合政治倫理和法治的要求

政治實踐和政治倫理的一條定律是，認同參政的體制是參政者的必要前提和條件。凡參與一個政治體制活動的政治力量或政治人物，只有在認同和維護所參與的政治體制這個大前提下，才能被政治體制所允許和接納。凡以破壞和推翻這個政治體制為目的的政治勢力和政治人物，是體制所不允許的，也必須被排除。《當代政治哲學》一書作者指出，「不僅要求政治共同體對原則達成共識，而且還要求對政治共同體本身的認同達成共識——也就是說，要對政治共同體的規模和邊界達成共識。……並不是對彼此區別的政治組織或者利益集團的認同，而是對國家的認同。國家認同是民主制度下公民政治忠誠的主要的和標志性的方面」。所以，制度認同是參政的必要條件，參政者不能以自己的政治利益、主張和認同為由，去反對政治共同體制度本身，更不能破壞共同體確立的制度，阻擾制度的運行，要做「忠誠的反對派」。否則，就是違反了政治倫理。

政治倫理的這條規則，在法治國家和依法治國的條件下成了一條法律規定，參政者要尊重和服從憲法所確立的國家制度，包括政治制度。凡是破壞憲法秩序的人不僅不能從政，還要受到法律的制裁。在香港特別行政區實行「一國兩制」，憲法和基本法共同構成了特別行政區的憲制基礎，决定了從政者必須要尊重和擁護特別行政區的憲制，其中包括對憲制中的國家主權和特區政治體制的認同，對國家和特區的效忠等。這是香港特區從政者必須遵守的底綫，絕對不能例外。否則，憲法和基本法共同構成的憲制毫無意義，憲法和基本法的法律地位和效力無法彰顯，任何政治勢力和個人都可以任意反對、破壞特別行政區的憲制，利用制度反制度，不受憲法和基本法約束，憲法和基本法就成了一張廢紙，這在依法治理特區的情况下，是絕對不能容許的。

（二）符合「一國兩制」的要求

「一國兩制」的實施需要對「一國兩制」制度的認同和堅守。只有認同和維護「一國兩制」制度的從政者，才能參與體制內的政治活動，這是完全應該和必要的。

「一國兩制」制度認同的具體要求就是愛國愛港。「一國兩制」的偉大構想者鄧小平早就提出了「港人治港」的前提和條件，「有了一個共同的大前提，一個共同的目標就是愛祖國，愛香港」。只有愛國，才能够擁護國家統一，擁護國家對香港恢復行使主權。只有愛香港，才能够維護香港的繁榮和穩定。有人說，鄧小平說過，治港隊伍要照顧到左中右的人士，言下之意，不愛國不愛港的人也可以和應該參政。但是，這種理解割裂和歪曲了鄧小平的思想。鄧小平的完整思想是，「參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國愛香港的人。他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事」。在這個共同基礎上，再考慮左中右參政。換言之，左中右的共同點都必須是愛國愛港的，在這一點上沒有區別。除此之外，在其他問題上可以允許有不同的政治光譜。

2020 年 6 月 25 日，香港市民在香港添馬公園展示巨幅國旗(圖:新華社)

「一國兩制」下愛國者的標準是「尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復對香港行使主權，不損害香港的繁榮和穩定」。愛國者的標準具體體現在兩個基本方面，一是擁護國家統一，二是擁護國家行使主權。對此，必須清楚地明白「擁護」和「效忠」的含義。「擁護」一詞的含義是贊成、支持，在法律上要效忠。「效忠」一詞的含義是忠誠、忠實、誠心盡力、赤膽忠心。而「擁護」「效忠」的行為不是一種自由，而是一種必須履行的義務，不能選擇，只能服從。判斷是否「擁護」和「效忠」，在形式上的要求是：第一要明示，依據法律規定的程序聲明和宣誓；第二要真實意圖，真誠擁護，真心實意，不是為規避取消參選資格或就任資格而簽署或作出虛假聲明、宣誓。確認是否真實真誠，在客觀上的判斷標準應該是：第一，言行一致。擁護和效忠不是停留在口頭上，而要表現在行為上，體現出誠心誠意，說到做到。言行不一，不能認定擁護「一國兩制」和基本法。第二，要從一貫的表現來衡量。投機取巧的表現，不能被認為是「擁護」和「效忠」。

（三）是現行參政機制的要求

為了落實「一國兩制」和基本法的要求，保障從政者尊重和維護特區的憲制，香港特別行政區設立了兩項參政條件機制。

第一，聲明機制。香港特區《選舉管理委員會就2016年立法會選舉的聲明》規定，參與特別行政區立法會選舉者需要聲明擁護基本法。聲明確認書特別列明，參選人須擁護基本法第一條、第十二條及第一百五十九條第四款。第一條規定，香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。第十二條規定，香港特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。第一百五十九條第四款規定，基本法若有任何修改，均不得與中華人民共和國對香港特別行政區既定的基本方針政策相抵觸。凡不符合聲明要求的，剝奪參選資格。

第二，宣誓機制。公職人員就職時必須依法宣誓，如果不依法宣誓或宣誓不符合法律規定，包括歪曲誓詞等行為，即喪失就職資格。宣誓制度同樣也是世界各國採用的一種制度。據統計，聯合國193個成員國憲法中明確規定國家公職人員宣誓制度的有177個。各國就職宣誓制度都以效忠憲法和法律為主要內容。不論是立憲君主制，還是民主共和制，宣誓的主要內容都是要忠於憲法和法律。如比利時王國憲法第八十條規定，「國王就職的誓詞為：我誓遵守憲法及國家的法律，維護國家的獨立與領土完整」。 美國憲法規定，總統於就職前，應進行下列宣誓：「我將忠誠地執行合衆國總統的職務，並盡其所能維護、遵守和捍衛合衆國憲法。」

二、國家的領土完整和主權統一需要愛國愛港者守護

（一）「一國兩制」的核心是國家統一

「一國兩制」的基礎和核心是實現國家統一，中央行使主權。鄧小平先生在創建「一國兩制」理論的時候就明確提出：「問題的核心是祖國統一。」「我們對香港問題的基本立場是明確的，這裡主要有三個問題，一個是主權問題......關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地，坦率的說主權問題不是一個可以討論的問題。」主權問題不能討論，意味著：第一，於外國而言，中國必須收回香港，香港要回歸中華人民共和國。中國既不承認不平等的條約，也不接受主權換治權的主張。第二，於香港而言，香港作為中華人民共和國的一部分，一個地方行政區，其法律地位决定了其沒有「自决權」，沒有分離權，在中央行使主權之下，實行高度自治。只有在實現領土完整，國家統一的情况下，才能實現國家主權的統一。放棄了國家的統一等於放棄主權的統一，放棄了中央的全面管治權。所以，國家統一和主權統一的原則必然產生了特別行政區制度下的參政者應該愛國的要求。因為實行「一國兩制」的出發點和目的就是為了實現國家的統一，在國家統一之後，國家要恢復行使主權，對特別行政區進行管治。所以，在特別行政區制度下，一個參政者應當維護國家的統一，支持中央行使管治權。只有愛國者才能承擔維護國家統一和主權統一的責任。而鼓吹、從事、實施破壞國家統一的活動，對抗和顛覆中央的管治權，直接違背了國家統一和主權統一的目的，自然不能被允許。

（二）愛國愛港者是維護國家統一的基本力量

「一國兩制」的宗旨之一是維護國家的主權、安全和發展。而要落實這個目標，就離不開愛國者執政。第一，愛國愛港者執政有利於正確處理「一國」與「兩制」的關係。「一國」是「兩制」的基礎，「兩制」建立在「一國」之內。鞏固「一國」，「兩制」才能存在和發展。只有認同「一國」，才能忠於「一國」，維護「一國」。維護「一國」就要依靠精神上和行動上的愛國者。沒有愛國愛港者執政，根本沒有可以依賴的其他力量來落實「一國兩制」，堅守「一國」之本。所以，愛國愛港者執政是保證「一國兩制」不變形、不走樣，堅决落實的基本保障。第二，愛國愛港者執政有利於正確處理中央管治權與特區自治權的關係。「一國」與「兩制」的政治關係，反映在權力關係上就是中央管治權與特區自治權的關係。正確處理中央與特區的關係，首先要認同中央對特區的領導，特區須服從中央的管治。其次，在中央與特區之間建立互相信任的關係。而信任同樣離不開對國家的認同，對中央領導的認同。鄧小平先生指出，「對中華人民共和國，對中國政府沒有信任感，那麽其他一切都談不上」。可見，對中央的信任是中央對特區領導、監督、合作關係的基礎，是處理中央與特區關係的關鍵，是將中央管治權與特區自治權有機結合的保障。香港回歸以來，中央堅定地支持特區政府依法施政，從簽訂與內地緊密的經貿聯繫協議、內地居民赴香港自由行，到粵港澳大灣區合作等全力支持香港的發展，正是建立在中央與愛國愛港力量能够信任，能够合作基礎之上。「一國兩制」的實踐已經證明，信任的建立和維護只能依靠愛國愛港者。愛國愛港者是支持中央管治權，支持特區政府依法施政的有生力量和建設力量。相反，如果沒有信任就會出現對立和對抗中央管治權的行為，損壞中央與特區的關係。一些反中亂港的政治勢力和人物，總是挑戰中央對特區的管治權，對抗中央對特區的政策，反對特區進行國情教育，反對和阻礙特區與國家的聯繫，融入國家的發展，破壞中央與特區的互信基礎，是「一國兩制」實施的反對和破壞力量。對他們當然不能，也不值得依靠。只有緊緊地依靠愛國愛港者，才能維護「一國兩制」和基本法的憲制秩序。

2020 年 11 月 17 日，香港特區行政長官林鄭月娥出席香港基本法頒布三十周年法律高峰論壇致辭時表示，只有堅持始終準確把握「一國」和「兩制」的關係，始終依照憲法和基本法辦事，才能讓「一國兩制」行 穩致遠(圖:新華社)

三、香港繁榮穩定需要愛國愛港者執政

（一）愛國愛港者是香港繁榮穩定的基石

「一國兩制」的另一個宗旨就是要維護香港的繁榮和社會的穩定。只有愛國愛港者執政，才能實現香港的繁榮穩定。

愛國者有民族自尊心和自信心。鄧小平先生指出，「要相信香港的中國人能治理好香港，不相信中國人有能力管好香港，這是老殖民主義遺留下來的思想狀態。……凡是中華兒女，起碼都有中華民族的自豪感，……要有這個自信心」。如果一個人對自己的民族沒有自豪感，沒有自信心，對中國人的身份不認同，甚至保留殖民主義的思想，鄙視做一個中國人，連民族氣節都沒有，又怎麽能够去管理特別行政區。這樣的人一有風吹草動，就會跑到國外告洋狀，勾結外國政治勢力干預國家和特區的事務，總想將香港置於外國管治之下，出賣國家和特區的利益。如果由他們執政，「一國兩制」的事業就完結了，香港的繁榮穩定也保不住。與此相反，凡是愛國愛港者都有中華民族的自尊心和自信心，相信中國人有能力管理好香港。所以，由愛國愛港者執政，就有自信、有决心保障國家和特區的根本利益。

（二）政治穩定是香港發展的關鍵

要保持香港的繁榮穩定離不開香港的社會穩定和政治局面穩定。只有愛國愛港者執政，才能保持香港社會政局的穩定。鄧小平先生指出，「選擇好的政治人物來管理香港就不怕亂，就可以防止亂，即使發生亂也不會大也容易解决」。好的政治人物就是愛國愛港者。「一國兩制」的實踐充分證明，愛國愛港者執政能够與中央建立互信與合作關係，特區的施政能够得到中央的支持，能够維持政治局面的基本穩定。如果反中亂港的政治勢力和人物當道，香港永無寧日。在現實中，我們已經看到，部分立法會議員不遺餘力地反對中央，如反對履行基本法二十三條立法維護國家安全的憲制責任，支持違法「佔中」嚴重破壞特區社會秩序，戲弄莊嚴的依法宣誓，宣揚「港獨」主張，用半年時間糾纏委員會主席產生以反對國歌法在特區的審議和實施。再如，為反對特區政府，對特區政府提出的法案一概「拉布」，為反對而反對已經到了登峰造極的地步。反中亂港勢力還叫囂，要奪取立法會過半數席位，進行政治「攬炒」，意圖癱瘓政府和立法會運作。他們的所作所為，造成了特區社會和政治秩序的嚴重動亂，特區居民深受其害。如2019年工務工程僅獲逾60億港元撥款，與過去數年每年獲數百億港元撥款大相徑庭。為了防止特區政治局面失控，中央政府不得不出手，從國家層面制定香港特區維護國家安全法，防範、制止和懲處危害國家安全的行為。明確基本法中宣誓效忠規定的含義，讓反中亂港的議員喪失資格等，特區政治秩序逐步恢復穩定。

特區的穩定是特區發展的關鍵。鄧小平先生指出，「中國恢復行使主權以後，香港人執政，香港也應該穩定。這是一個關鍵，香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有一個穩定的政治制度」。

沒有政治的穩定和經濟的穩定，香港就不能發展。穩定是「一國兩制」實施的重要因素。事實說明，政治不穩定，社會就動亂。近些年，香港街頭暴力不斷，打、砸、燒行為出現，危害了市民的人身安全和財產安全。而社會和政治的不穩定，又影響了經濟的發展，各行各業在政治不穩定的衝擊下，大受影響，出現了經濟下行，各業蕭條。2019年8月，研究和諮詢組織《經濟學人智庫》發表「2019年全球城市安全指數」，香港的排名跌出前十，由2017年第9位，大幅跌至第20位。2019年9月，國際評級機構惠譽將香港的信用評級由「AA+」轉為「AA」，並將評級展望由「穩定」轉為「負面」，這是該機構24年來首次下調香港評級。2019年第三季度兩岸暨港澳消費者信心指數發布，香港錄得52.8，同比下降37.3%，跌至2008年第三季度該指數發布以來的最低值，顯示港人對就業、消費、投資和經濟發展等各領域均欠缺信心。2020年2月3日，香港特區政府公布，由於內部和對外需求均表現疲弱，2019年第四季度香港本地生產總值同比實質下跌2.9%，當年年度GDP同比實質下跌1.2%，這是香港經濟自2009年以來首次出現年度負增長。又因經濟不能正常發展，影響了民生改善，居民生活水平不能提升。可見，避免上述情况發生，政治穩定十分重要。而要保持政治穩定，關鍵之一就要保障愛國愛港者執政，掌握特區管治權。事實證明，反中亂港勢力不除，香港不可能有穩定，只有愛國愛港者執政，才可以避免上述政治亂局，才可以保持特區社會穩定。

四、特區政治體制安排要保證愛國愛港者執政

以上從「一國兩制」正確實施的必要條件、落實「一國兩制」宗旨的要求、維護國家統一和特區穩定發展的需要，論證了愛國愛港者執政的必要性和重要性。接下來就應該解决如何保障愛國愛港者執政的機制問題。對此，鄧小平先生指出，「將來香港當然是香港人來管理事務，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？我們說這些管理香港事務的人應該是愛祖國愛香港的人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？……我們一定要切合實際，要根據自己的特點來决定自己的制度和管理方式」。在這裡，鄧小平先生提出了兩個要求：一是正確處理目的與方法之間的關係，明確特區政治體制要達到的目的是由愛國愛港的人來管理香港事務，不論採取選舉還是任命的方法都要保障愛國愛港者管理。凡是不利於保證愛國愛港者執政的選舉方法都不應是考慮的範圍。所以，目的决定方法，方法要服從于目的。二是從實際出發决定選舉方法，明確不能脫離實際照抄照搬別人的制度。香港最大的實際是實行「一國兩制」，「一國兩制」要求維護國家統一，反對國家分裂；要求中央行使主權，反對顛覆中央政府；要求愛國愛港者執政，保障國家統一和中央管治。為此，應該結合「一國兩制」實踐，不斷完善現行選舉制度和委任制度。

（一）對選舉制度的完善

近期主要是對行政長官和立法會議員的資格嚴格把關，並進一步細化和明確現有聲明和宣誓機制中的規定。如明確擁護基本法的要求：一是不能有主張、宣揚、煽動、實施分裂國家，推動「港獨」的言論和行為，不能有主張、宣揚、煽動、實施顛覆、癱瘓中央政府和特區政府的言論和行為，不能有勾結外國政府和政治勢力干預、制裁中國和特區的言論和行為。二是以參選人的一貫表現或有實質性、有誠意的轉變表現進行判斷。三是對參選、競選、當選後的言行進行監督，在不同階段如有上述言行，都視作不擁護基本法的行為，取消或喪失資格。四是對是否擁護基本法，不僅要進行形式審查，更要進行實質性審查。從而，將一些公然反對「一國兩制」，反對基本法的人排除進入或清除出管治和執政團隊。

（二）對任用和委任制度的完善

主要是對政府公職人員的任用和委任進行嚴格把關。在擁護基本法的問題上不能搞政治中立，也不能有政治中立，只能擁護，不能反對。對於是否擁護基本法，同樣不能僅僅作形式審查，而要作實質審查。公職人員入職和晋升時，要考察其是否真心實意地擁護基本法，在履行職務和任職期間監督其言行是否符合擁護基本法的要求。對違反紀律規定的，要進行紀律處分，對違反法律規定的要依法懲處，防止說一套做一套，表裡不一。公職人員隊伍做到了擁護基本法，就能够落實「一國兩制」的實施。

本文發表於《紫荊論壇》2021年1-2月號第2-9頁