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「人大決定」的歷史正當性

日期: 2021-01-12 來源:紫荊
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  夏引業 I 重慶大學副教授、香港大學法學博士後 

 《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

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從1985年全國人大批准《中英聯合聲明》,35年間,涉港「人大決定」共34個,決定主體有全國人大、全國人大香港特區籌委會、全國人大常委會。「人大決定」在回歸前、過渡期、回歸後的三個時期分別起到奠基、過渡與「定海神針」的作用。35年間,「人大決定」被頻繁地運用於處理「一國兩制」實踐與香港基本法實施中所遇到各種問題,行之有效、作用積極,確保了「一國兩制」在香港的貫徹與行穩致遠。事實雄辯地說明,「人大決定」是中央治港的重要途徑和方式。



《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》甫一通過,立即引來反對派的抵制,以及有關合法性的質疑。英國外相多米尼克.拉布甚至公然宣稱該決定「明顯違反」《中英聯合聲明》。這完全是對香港回歸的歷史缺乏基本了解,對全國人大及其常委會涉港決定的歷史缺乏基本認識所得出的錯誤結論。

事實上,在香港回歸前,全國人大及其常委會就開始以「決定」的方式解決有關香港的問題。最早的涉港決定可以追溯到1985年全國人大批准《中英聯合聲明》的決定,到此次全國人大常委會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定,35年間一共出台了34個涉港「人大決定」,大約每年1個。34個決定中,全國人大8個,全國人大香港特區籌委會7個,全國人大常委會19個,佔比分別為23.5%、20.6%、55.9%。回歸前18個,回歸後16個,佔比分別為52.9%、47.1%。除2020年關於授權制定香港國安法的決定外,回歸後其餘的涉港決定全部為全國人大常委會作出。

全國人大、全國人大香港特區籌委會、全國人大常委會,在時間順序上大體呈現前後接替的關係,如果用三個關鍵詞來概括這三類主體所作決定的歷史性作用,那麼依次是奠基、過渡與「定海神針」。不過,2020年5月全國人大出台的關於授權制定香港國安法的決定,亦被認為發揮了「定海神針」的作用。


一、回歸前全國人大決定:奠基


1985年,全國人大通過了兩個決定,分別是關於批准《中英聯合聲明》的決定,以及關於成立香港基本法起草委員會的決定。從國際法的意義上看,關於批准《中英聯合聲明》的決定具有批准國際條約的性質,但批准《中英聯合聲明》,實質上就是作出了以「一國兩制」的方式收回香港的政治決定,因而又具有以決定實施「一國兩制」以及如何實施「一國兩制」的國內法性質。此一決定的意義可以從兩個方面予以解讀:一方面,由全國人大作出批准決定,體現了中國以「一國兩制」方式收回香港的國家意志;另一方面,則具有對外對內,特別是對香港民眾的法律承諾。全國人大在通過批准《中英聯合聲明》決定的同時,還通過了關於成立香港基本法起草委員會的決定,規定了基本法起草委員會的組成、地位事宜。鑒於香港基本法的憲制性,該決定實質上具有為中央行使全面管治權和授權香港高度自治作準備的法政意義。

1990年4月4日,在表決通過香港基本法的同時,全國人大還通過了4個與此相關的決定:關於香港基本法的決定,實際上是對香港基本法的合憲性審查,旨在打消香港部分人士關於基本法可能因為被提起違憲審查而撤銷的疑慮;關於設立特別行政區的決定,規定了香港特別行政區起始運作時間和行政區劃範圍;關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定,則正式啟動香港特別行政區第一屆政府和立法會的籌組事宜;關於批准設立香港基本法委員會的決定,則對香港特別行政區基本法委員會的地位、職權、組成等事項做了較為具體的規定。4個決定都是通過香港基本法的配套措施,具有為通過特別行政區制度具體貫徹落實「一國兩制」的基礎性作用。

隨著香港回歸日益迫近,為保證1997年能平穩過渡,全國人大又於1993年通過了一個授權全國人大常委會設立籌委會準備工作機構的決定,為全國人大常委會組織成立香港特別行政區籌委會預備工作委員會提供了法律依據。

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全國人大常委會決定可確保「一國兩制」行穩致遠。圖為 2020 年 11 月 12 日,十多位港區全國人大代表 舉行記者會 (圖:新華社)


二、全國人大香港特區籌委會的決定:過渡


香港回歸並非一路暢通,毫無波折。由自身使命及其職責所決定,當面臨一些突發和緊急情況,全國人大香港特區籌委會需要發揮決定的靈活性、針對性強的特點和優勢,通過決定的方式及時處理有關問題。

全國人大香港特區籌委會發布的7個決定中,具有濃厚的保障平穩過渡意義的有3個。1992年,新上任的總督彭定康單方面提出關於香港的「政改方案」,從而與基本法規劃的政制背道而馳,這意味著港英時代的最後一屆立法局議員無法自動過渡為特別行政區第一屆立法會議員,原先協定的「直通車」方案無法實施,香港平穩過渡面臨嚴峻的挑戰。在反復溝通、談判無果的情況下,為避免香港在過渡過程中可能存在的立法真空,全國人大常委會在1994年8月31日通過的《關於鄭耀棠等32名全國人大代表所提議案的決定》中,申明了「港英最後一屆立法局、市政局和區域市政局、區議會於1997年6月30日終止」的立場,同時根據全國人大關於第一屆政府和立法會產生辦法的決定,授權特別行政區籌備委員會組建香港特別行政區第一屆立法會,全國人大香港特區籌委會據此出台了關於設立立法會的決定以及關於設立臨時性區域組織的決定。

全國人大香港特區籌委會另一個具有濃厚過渡意義的決定,是關於基本法第二十三條立法問題。香港基本法第二十三條授權特別行政區就國家安全問題自行立法。1996年11月29日,港英政府單方面修改《刑事罪行條例》,聲稱雖然香港基本法第二十三條授權特別行政區就國家安全事項自行立法,但這並不代表香港不能在1997年7月1日之前制定一些與基本法第二十三條立法有關概念不符的法律。針對港英政府此一行為,全國人大香港特區籌委會通過了關於基本法第二十三條立法問題的決定,鄭重聲明「港英當局的這種干預香港特別行政區立法的行為,明顯違反基本法的規定,嚴重侵犯香港特別行政區的立法權」,並建議全國人大常委會將來宣布「港英當局對《刑事罪行條例》修訂的有關內容與基本法第二十三條的規定相抵觸,自1997年7月1日起無效,不採用為香港特別行政區法律」。


三、全國人大常委會的決定:「定海神針」


全國人大常委會有關香港的決定一共有19個,其中過渡期4個,香港回歸後15個。過渡期的4個決定,分別是關於香港基本法英文本的決定、關於設立特區籌委會預委會的決定、關於鄭耀棠等32名全國人大代表所提議案的決定,以及關於根據基本法第一百六十條處理香港原有法律的決定。需要重點提及的是第四個決定,該決定最為典型地體現了對「一國兩制」的貫徹和落實。一方面,因為恢復行使香港的主權,香港原有法律應當作出適當的改變;另一方面,因為實行「一國兩制」,香港原有法律制度需要最大限度的予以保留。「變」與「不變」需要主權機關依據香港基本法決斷,由全國人大常委會以決定的方式予以處理,正體現了此種精神。全國人大常委會對香港回歸前後法律制度的「變」與「不變」作出的恰當處理,既完成並體現香港的主權回歸,又保持了香港的繁榮穩定,為香港社會的平穩跨越發揮了「定海神針」的作用。

全國人大常委會決定的「定海神針」作用在香港回歸後延續了下來,並突出體現於有關香港政制發展的決定中。香港回歸後,有關政制發展的決定最為矚目、最受關注。回歸後香港的政制發展,集中體現於行政長官與立法會的產生辦法方面,也就是俗稱的「雙普選」問題。關於行政長官和立法會的具體產生辦法,香港基本法第四十五條和第六十八條都只做了原則性的規定,具體實施則由附件一、附件二加以細化規定。然而,附件一、附件二僅規定了2007年前的行政長官、2008年前的立法會的具體產生辦法,第一任行政長官任期結束後,如何落實基本法第四十五條、第六十八條,推動行政長官和立法會的「雙普選」就成了一個問題。為引導香港政制健康有序發展,基於中央對香港的政制發展享有主導權的認識,2004年4月6日,全國人大常委會首次主動釋法,確立了修改香港特別行政區行政長官和立法會產生辦法的「五步曲」,並分別於2004年4月26日、2007年12月29日、2010年8月28日、2014年8月31日作出了4個關於「雙普選」問題的決定。

經過幾十年的發展,香港社會諸如貧富差距過大、社會階層固化等深層次矛盾逐漸顯現,加之複雜的國際政治因素介入,各方勢力博弈拉鋸。在香港社會各界對行政長官選舉辦法無法達成共識,香港社會出現泛政治化傾向,進而有可能成為造成香港社會撕裂因素的關鍵時刻,中央政府沒有隨著反對派的旗幟起舞,而是保持足夠的定力與耐心。一方面堅持對香港政制發展的主導權不動搖;另一方面堅持基本法規定的政制發展中的「實際情況」原則與「循序漸進」原則不動搖,以「人大決定」的形式「一錘定音」,在回應香港民眾訴求的同時較好地維護了香港社會大局穩定。

此外,2020年5月全國人大作出關於授權制定香港國安法的決定,2020年6月全國人大常委會通過香港國安法,某種程度上亦發揮了「定海神針」的作用。

綜上所述,自1985年來的30餘年間,「人大決定」被頻繁地運用於處理「一國兩制」實踐與香港基本法實施中所遇到各種問題,行之有效、作用積極,確保了「一國兩制」在香港的貫徹與行穩致遠。事實雄辯地說明,「人大決定」是中央治港的重要途徑和方式,中央正是以「人大決定」的方式一步步推動香港的順利回歸,推動「一國兩制」在香港的落實落地;香港回歸後,又以「人大決定」的方式不斷化解「一國兩制」實踐中遇到的新情況新問題。

一個人、一個組織不能完全無視自己的歷史,其存續發展必然具有某種歷史的規定性。如果否認涉港「人大決定」的合法性,就無法解釋在香港實施「一國兩制」的合憲性,無法解釋香港基本法的合(憲)法性,就無法解釋設立香港特別行政區的合法性,香港基本法及其所確立的新憲制秩序就失去了根基。「為反而反」根本就不是講不講道理的問題,而是利益和立場的問題,是願不願講道理的問題。

本文發表於《紫荊論壇》20211-2月號第33-36

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